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文章来源：地方政府投融资研究中心

作者：宋敏端 薛鼎松

在城镇化进程持续加速的背景下，城市发展的逻辑需要从依赖土地、劳动力、资本等传统要素投入驱动的外延式扩张，转向依靠科技进步、制度优化、管理提升的内涵式发展[2]。作为城市基础设施投资建设的核心主体，地方政府融资平台无疑也站在了转型发展的关键十字路口。面对地方政府债务化解的硬性要求、土地财政依赖的传统模式难以为继的现实困境，如何系统整合供水、供热、公交、环卫等分散的市政资源，通过“公交场站+商业配套”等复合开发模式挖掘存量资产的潜在价值，打造可持续的现金流与自我造血能力，已成为平台公司破局转型的核心命题。

01

研究背景

2026年《政府工作报告》提出，要“积极有序化解地方政府债务风险，要求多措并举化解地方政府融资平台经营性债务风险，分类有序推动改革转型。”平台公司依托政府信用融资、依赖土地财政支撑的传统发展模式已难以为继，市场化、实体化转型成为必然选择。

长期以来，平台公司在城市建设过程中积累了大量市政存量资产，但该部分资产存在碎片化运营、低效闲置、收益能力弱等问题，不能充分发挥资产价值。与此同时，平台公司存量债务的偿还压力持续凸显，相较于被动举债的债务化解模式，通过资源整合、提质增效盘活市政存量资产，能够为化债提供稳定、可持续的资金来源，且无需新增负债，从根源上防范债务风险累积。另一方面，随着城市现代化进程不断加快，市民对供水、供热、公交、环卫等公共服务的品质和效率也提出更高要求，传统粗放式的市政资源整合与运营模式已难以适配城市发展节奏。因此，深挖市政资源潜在价值、打造全链条运营服务体系，既是平台公司实现市场化转型的内在需求，也是契合城市治理能力现代化升级的必然选择。

02

资产梳理与整合路径

虽然平台公司的资产往往规模较大，但不是所有资产都适合市场化运营。作为城市公共资源的重要建设者与运营主体，平台公司资产除常见的代建业务形成的“存货—开发成本”外，还掌控着一些具备经营性属性的市政资产，这正是多数平台公司推进市场化转型的关键基础与核心抓手。因此，全面梳理经营性资产并进行整合是平台公司转型落地的第一步。例如2025年湖北省提出的以“一切国有资源尽可能资产化、一切国有资产尽可能证券化、一切国有资金尽可能杠杆化”为核心的“三资三化”改革，也为这一工作提供了一种核心思路。

（一）市政资产的盘点

平台公司首先需对存量市政类资产、特许经营权进行全面、系统的盘点，充分了解资产权属、资产规模、运营现状、盈利能力等情况。从资产属性与运营类型来看，平台公司持有的核心市政资源大致分为四类，均具备市场化运营的基础条件，具体包括：

1.能源类资产

涵盖城市供水（含自来水厂及配套管网）、城市供气（含输气管网）及城市供热（含热源厂及供热管网）。这类资产的特点是覆盖范围广、用户粘性强、现金流稳定，是平台公司最具运营潜力的板块。

2.环境类资产

包括污水处理（含污水处理厂及收集管网）及垃圾处理（含垃圾焚烧、填埋场站及收运）等。这类资产通常依托特许经营权形成稳定的运营壁垒，准入门槛高、市场竞争小。

3.城市空间类资产

包含公共停车场经营权、城市户外广告经营权、城市地下空间等。这类资产的价值往往取决于位置和运营能力，需要一定的统筹规划才能发挥出潜在价值。

4.运输类资产

涵盖城市公交、道路客运及出租汽车运营权等。这类资产虽然公益属性较强，但通过优化线路、提升服务、开发场站资源，同样可以挖掘商业价值。

从资本市场角度来看，上述资产在产业类公司申报公司债券的实操中易被认可为市场化资产。其核心逻辑在于：上述资产（或经营权）面向的收费对象主要是居民或民营企业，资产产生的收入来源属于偏市场化收入，并且收入的现金流情况较为稳定且波动较小，一般不存在较长的账期，能够为平台公司提供持续的经营现金流，是平台公司培育市场化经营能力的优质资产。

（二）资产整合的路径

平台公司对上述经营性市政资产的整合不是简单的合并报表，而是要把物理上的资产变成业务上的协同。需要结合资产权属、运营现状、合规要求进行充分的考量，并根据资产类型、资产的权属等实际情况综合考虑选择合适整合方式，系统化布局。主流的资产整合路径主要分为股权划入、资产划入、经营权整合三类。

1.股权划入

这类操作方式适用于独立化、专业化运营，且具备良好运营基础的市政类经营主体，如已成立的供水公司、燃气公司、公交公司等。具体操作通常由政府相关部门牵头，将下属具备独立法人资格的市政运营企业的股权无偿划转至转型中的产业类公司，由产业类公司实现对标的企业并表并进行统一管理调度。

该路径核心优势在于，依据相关政策实施股权无偿划转，可有效规避土地增值税、契税等相关税费支出，显著降低资产整合成本。同时，保留标的公司原有的运营体系，降低盲目整合对业务造成的波动。在实际操作时需要注意，股权划转之前必须搞清楚标的公司债务归属、人员安排方案，防止出现因历史遗留问题而引发新的法律风险。

2.资产划入

这类操作方式适用于权属清晰、具备整合条件的实物资产。平台公司本部直接管理的市政资产，如零散的公共停车场、产业园厂房及酒店等，这类资产受限于在“3899”名单内的企业名下，无法通过股权无偿划转实现整合，需采用资产划入的方式。具体操作方式为：平台公司对相关的经营性资产进行梳理评估，按照国资管理规定履行资产调拨手续，将分散的同类实物资产归集至新设立的产业类公司，办理好相关权证，实现统一运营、统一管理。

该路径的核心优势在于能够快速实现实物资产的归集整合，打破资产的内部分割状态，便于开展规模化运营。但需注意，资产划入过程中可能涉及土地增值税、契税、企业所得税等税务问题，平台公司需提前联合税务、国资等部门开展财税测算，制定合理的税务筹划方案，降低整合成本。

3.经营权整合

这类操作方式适用于以特许经营形式存在的市政资产，如城市垃圾处理特许经营权、城市广告经营权等。具体操作主要分为两类，一是政府相关部门把原本分散交给不同主体的市政特许经营权，借助无偿划转的办法集中到正在转型的产业类公司；二是通过市场化招投标方式，由新转型的产业类公司依法拿到经营权，实现对特定领域市政资源的集约化管理。

该路线关键优势在于，不需要开展实体资产调拨手续，操作流程比较简便，整合效率高，借助政府市场化招投标获取经营权，这有助于进一步强化平台公司市场化运营意识和能力。实际操作过程中需要注意，经营权作为无形资产入账每年会进行摊销，需要结合经营权能产生的收益确定入账价值。此外，经营权的整合需要严格遵守《基础设施和公用事业特许经营管理办法》等相关规定，明确特许经营的期限、范围、运营方式等，在合规的前提下进行整合。

在实际资产整合过程中，还需充分考虑原有存续债券的存续期风险，避免整合行为对债券评级、兑付产生不利影响，同时要同步建立资产整合后的协同管理机制，打破各板块、各子公司之间的管理壁垒，实现资产、人员、经营的互联互通，真正发挥整合所带来的规模化效应。

03

资产价值挖掘的路径

资产整合只是转型起点，市场化运营提质增效才是真正的难点。市政资产作为城市运行的基础，核心服务对象为居民及公共场景，其收费定价受民生保障政策约束，普遍呈现亲民化、低单价特征。运营此类资产的国有企业，仅靠基础服务收入往往难以覆盖建设、运维以及人力等成本，只能长期依赖政府补贴维持基本的运转，缺乏自我造血能力。因此，在完成资产整合后，如何构建可持续的自我造血机制、多维度挖掘资产潜在价值，已成为平台公司摆脱盈利困境、迈向市场化自主运营的关键所在。

实践中，平台公司挖掘市政资产价值的主要措施可概括为三类：以整合扩张实现规模效应、以科技赋能实现降本增效、以复合开发实现多元盈利。

（一）整合扩张

在基础业务平稳运行的前提下，通过业务整合实现规模化扩张，将原本碎片化、分散化的同类资产统筹归集，打破区域分割，进行统一规划、统一调度。通过规模效应摊薄单位成本，提升市场议价能力，实现从分散微利到规模盈利的转变。该路径适用于具备规模化运营基础的资产，主要包括能源类的供热、供气、供水，以及城市空间类的停车场、广告经营权等。

市场上部分实践案例如下：

上述案例充分证明，市政资产的整合扩张核心在于打破壁垒、资源归集、专业运营。无论是能源类资产的“一张网”建设，还是城市空间类资产的集约化运营，均通过规模化整合实现了采购、运维、营销等环节的成本优化，同时提升了资产的市场掌控力与议价能力。整体来看，资产整合扩张的核心逻辑就是通过规模效应将“微利资产”转化为盈利资产。

（二）科技赋能

市政资产的传统运营方式往往人工成本高、效率低。通过引入物联网、大数据、人工智能等数字化技术，对传统市政基础设施进行智慧化改造，实现精准调控、降本增效，同时挖掘数据价值，拓展增值服务，实现从传统资产运营向科技智慧赋能的转变，打造新的收入增长点。适合的市政资产包括能源类设施（智慧供热）、环保设施（智慧垃圾处理）以及交通设施（智慧停车）等。

市场上部分实践案例如下：

从上述案例来看，平台公司对资产进行科技赋能绝非简单引入技术设备，而是要让技术真正嵌入业务流程，解决实际问题。一方面，可以借助智慧化平台和系统对传统设施运营加以精准管控，解决人工管理带来的低效问题，直接降低运营成本；另一方面，以设施运营为基础来归集数据，通过数据挖掘精准匹配用户需求，从而拓展增值服务。此外，积极与行业顶尖技术伙伴合作，开发贴合用户习惯的终端产品，让智慧化改造变得可持续。整体来看，资产科技赋能的核心逻辑在于通过技术提升运营效率，并分析经营数据创造潜在价值。

（三）复合开发

市政资产通常占据城市优质区位，若仅承担单一功能，极易造成资源闲置与价值浪费。围绕“一地多用、一址多能”的思路，针对具备空间载体或场景延伸潜力的市政资产，应摒弃单一运营的传统模式，通过存量资产升级改造与增量商业的复合开发相结合的方式，挖掘资产的空间价值和场景价值，实现以旧带新、以主带辅的目的，拓展多元化的盈利模式。该路径适用于需要升级改造的基础设施与公共空间，如公交场站、客运站、污水处理厂等。

市场上部分实践案例如下：

上述案例表明，市政资产的复合开发并非盲目增加业态，而是首先保障市政资产的公共服务核心功能，再结合资产的空间特征、区位优势，引入互补性强、适配性高的新业态，实现主业与辅业的协同发展。无论是“基础设施+新能源”的能源互补模式，还是“交通场站+商业”的场景延伸模式，均通过复合开发使原本高投入但低收益的市政资产实现了多元盈利，同时让市政设施更好地融入城市生活，提升了城市公共资源的利用效率。整体来看，资产复合开发的核心逻辑在于跳出资产的传统功能定位，挖掘场景与空间的多元价值。

04

启示与研究总结

平台公司市场化转型离不开优质资产的支撑，供水、供热、公交、环卫等市政资源构成其最具运营潜力的核心家底。通过股权划转、资产划入、经营权整合等方式推动同类资源归集、打破区域壁垒，是规模化、专业化运营的重要前提。

同时，市政资产受民生属性约束，单一模式实现盈利较为困难。这就需要平台公司结合资产特征，综合运用整合扩张、科技赋能、复合开发等路径，以市场需求为导向优化服务，以价值挖掘为核心提升收益，逐步减少对政府补贴依赖，真正实现自主经营、自我造血。

从城市建设者转变为城市运营服务商，对于平台公司而言是一个长久的过程。未来，谁能在供水、供热、公交、环卫这些基础市政领域做出品质、做出效率、做出效益，谁就能在城市竞争的下一程站稳脚跟。这场转型，不仅是平台公司自身的可持续发展之路，更是城市治理从粗放式管理向精细化运营升级的时代必然。

文：宋敏端 中国城投50人论坛成员、财达证券企业融资部业务一部负责人薛鼎松 财达证券企业融资部业务一部业务董事

注：

[2]资料来源：《在科技创新中推进城市内涵式发展》，中国理论网，刘恒宇、池也、司俊儒

[3]案例来源：深圳能源公众号（https://mp.weixin.qq.com/s/jqKj_ZEw0azR6QLkGeztcA）

[6]案例来源：吉安市国资委网站（http://gzw.jian.gov.cn/news-show-2475.html）

[7]案例来源：赣州城投集团网站（http://www.gzuigroup.cn/xinwenzhongxin/jituanyaowen/2024-03-18/5034.html）

[8]案例来源：吴江城投集团公众号（https://mp.weixin.qq.com/s/Wks16EpBS1LnB4RcLK6Nhw）

[9]案例来源：赣州城投集团网站（http://www.gzuigroup.cn/xinwenzhongxin/jituanyaowen/2024-03-18/5034.html）

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