10月15日，红星新闻报道了徐州丰县注水牛肉问题。屠宰窝点藏身农家院、郊区大棚，屠宰时将牛胸切口心脏注水。注水肉被连夜送到批发市场，再分销到周边县市。（此前报道：）

报道发出后，当地市场监管局和农业农村局第一时间展开调查，目前调查正在推进中。

注水牛肉问题最近二十多年时常被媒体曝光和监管部门查处，为何屡禁不止？牛肉屠宰为什么不能像猪肉一样定点屠宰、集中检疫？除了定点屠宰，是否还有其他方式能净化牛肉市场？

带着这些疑问，红星新闻记者采访了多位行业专家、律师、监管部门从业者等，对这一难题进行解读。

▲牛肉注水画面

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注水牛肉被曝光、查处多年

最高检曾发布指导案例

在红星新闻曝光丰县注水牛肉报道的评论区，有人表示自己十几、二十年前就在媒体上看到过关于注水牛肉的报道，至今竟然依旧存在；还有人明确提到，《焦点访谈》曾曝光注水牛肉问题。

实际上，早在2002年，央视《焦点访谈》就曾曝光过山东曹县牛肉注水；2013年，再次报道河北省无极县“私屠滥宰和制售注水牛肉”。其他媒体报道和各地监管部门查处注水牛肉的消息，近年来也时常出现。

红星新闻记者以“注水牛肉”为关键词在裁判文书网搜索，共搜到185篇文书，其中大部分都是关于销售注水牛肉的刑事判决，罪名则是生产、销售伪劣产品罪。

最高检2022年发布的《检察机关依法惩治制售假冒伪劣商品犯罪典型案例》中，也包括一起生产、销售注水牛肉的案例，其组织者获刑十五年。案例提到，犯罪行为人在屠宰活牛的过程中注水，属于刑法规定的“在产品中掺杂、掺假”的行为。根据“两高”《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》的规定，对畜禽注水，虽不足以造成严重食物中毒事故或其他严重食源性疾病，但符合刑法第一百四十条规定的，以生产、销售伪劣产品罪定罪处罚。

河南泽槿律师事务所主任付建提到，当注水行为构成掺杂、掺假以次充好，或以不合格产品冒充合格产品且销售金额达到法定标准时，可认定为生产、销售伪劣产品罪。但此类案件证据收集较为困难，注水牛肉案件往往具有隐蔽性，现场证据容易灭失。

北京伟睿律师事务所律师曾田田也提到这类案件的取证难题，往往只有现场查获的注水牛肉才能作为核心证据，如果当事人不承认罪行且缺乏同案人供述等，其他银行流水等证据往往很难作为量刑证据。

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为何屡禁不止？

业内人士：缺乏定点屠宰是关键

中国肉类协会副会长高观多年来一直在关注这一问题。在他看来，注水牛肉除了常说的商业欺诈和食品安全风险，对行业信誉、产业发展也会产生极大恶劣影响。高观认为，这一问题屡禁不止的根源之一在于牛没有全国性的定点屠宰检疫制度。

高观告诉红星新闻记者，协会多年来一直在推进牛羊定点屠宰制度的建立，目前已经有所进展，接下来几年推动出台相关制度依然是协会的工作目标之一。

我国《畜牧法》规定，国家实行生猪定点屠宰制度。对生猪以外的其他畜禽可以实行定点屠宰，具体办法由省（区、市）制定。农业农村部2023年《畜禽屠宰“严规范 促提升 保安全”三年行动方案》提到，加快推动牛羊禽集中屠宰、集中检疫。

据了解，浙江、贵州、河北等地近年来制定的省级《家畜屠宰管理办法》，明确对牛羊实行定点屠宰、集中检疫制度。河南2025年新规也提到，逐步实施牛羊鸡鸭等定点屠宰。

江苏目前并未制定类似屠宰管理办法，但2018年发布的《关于加强牛羊家禽屠宰监督管理工作的通知》明确，牛羊家禽屠宰管理实行“集中屠宰、集中检疫”制度。但近日红星新闻记者在与丰县农业农村局办公室工作人员沟通中了解到，当地并未强制执行“集中屠宰、集中检疫”制度。

《江苏省畜禽屠宰行业发展规划（2022—2025年）》提到，建立屠宰违法行为举报制度，严惩重处包括注药注水在内的违法行为。其中也提到，牛羊家禽屠宰管理法律法规欠缺，场点分散等问题。

对于牛羊禽集中屠宰、集中检疫落地难问题，高观提到，牛羊养殖分散是困难之一，特别是在牧区、山区，集中屠宰很难实现。但高观也提到，近年来，牛散养的比例在下降，规模养殖的比例在上升，为集中屠宰落地提供了条件。

高观认为，即使是执行多年的生猪集中屠宰，也为“农村自食”开了口子。在制定牛羊集中屠宰制度时，也可以借鉴这一方式，为条件不允许的地区提供一些便利。

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拍下注水画面后牛肉送检却“合格”

注水牛肉查处看国标还是看注水行为？

丰县市场监督管理局工作人员告诉红星新闻记者，他们对市场的肉制品每天都会进行快检，未发现注水问题。长假前还曾联合公安、农业农村局到屠宰现场进行抽样检测。

同样的问题记者也曾遇到。红星新闻记者拍下注水画面的“小谢鲜牛肉”，第一次买肉送检结果显示“合格”，此后又送检两次，只有一次检出“水分超标”。

有从业者表示，牛的不同部位含水量差异极大，注水牛肉中的水会在几小时后明显渗出；同一头牛，送检的时间不同、送检肉的部位不同，检测结果肯定存在差异。

▲检测结果显示水分超标

据介绍，牛肉含水量检测，依据为2022年开始实施的《畜禽肉水分限量》GB 18394-2020，该标准规定牛肉含水量需低于77g/100g，猪肉为76g/100g。在当时发布的征求意见稿中，曾对猪肉标准进行过解释，提到“根据大量的实验数据和部分企业的验证结果，综合考虑各地的检测水平和结果，以及猪的个体差异，将猪肉水分限量由77%降至75.5%”。

高观告诉红星新闻记者，这一标准是综合全国各地猪牛羊肉类的情况制定的全国标准，不意味着标准以下绝对没有注水，有不法商家会卡着这一标准进行注水、注胶，因此“牛肉虽然被注水，但送检水分却不超标”的情况并不奇怪。高观认为，注水牛肉还存在卫生指标不合格、商业欺诈等问题，只要确定注水行为就可查处。

在裁判文书网发布的牛肉注水案判决书中，多个被告方都以虽然查到注水行为但只有部分牛肉检测超标辩护，要求从轻处罚。但法院在涉案牛肉数量认定中，一般不会采纳这一辩护，而是以注水行为、销售账单等为准。浙江在2016年曾发布过《《关于办理部分生产、销售伪劣食品刑事案件具体适用法律有关问题的会议纪要》，明确在证据能证明存在注水行为的情况下，涉案活体、肉类的含水量检测结果是否超过国家标准不作为定罪依据，对涉案活体、肉类可以不出具含水量检测报告。有执法人员表示，在牛肉注水查处时，主要看注水行为等核心证据，鉴定报告只是参考。

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定点屠宰之外

如何做好牛肉注水监管？

光明日报曾在2023年以《整治“活牛注水”，先查监管有没有注水》为题发表评论，探讨东莞被曝光的牛肉注水问题，质疑“注水肉”为何总是依靠媒体曝光才能揭开盖子。文章认为，当务之急，监管部门能否切实履行职责，完善从屠宰、运输到销售的全链条监管，不给黑心商贩留下任何可乘之机。

东莞市政府当时的通报中提到，下一步将督促屠宰企业严格落实食品安全主体责任、落实运输车辆闭环管理、提升视频化信息化监管能力等措施，切实完善食品安全监管机制。

丰县市场监管局在回应注水牛肉一事时也提到，采取加强抽样检测力度、追溯注水牛肉源头、强化市场日常监管等办法进行治理。

▲注水牛肉渗水

南开大学周恩来政府管理学院教授、天津市食品安全专家委员会成员翟磊认为，定点屠宰落实困难确实存在，但即使没有这一制度，也可以采用多种技术手段完成监管。

今年5月国常会上，曾提出要进一步推动食品安全治理模式向事前预防转变，强化全链条监管，推进监管重心下沉，严格日常监督检查。翟磊当时在接受红星新闻记者采访时就提到，通过全链条监管，结合大数据、AI技术，建立完整溯源机制，是未来监管的趋势。无感监管（通过视频AI识别、大数据筛查等非现场方式对企业进行智能化、精准化监管）、大数据监管等，都可以应用在食品安全全链条监管中。比如添加剂问题，可以通过图像视频采集监控供应链上完整的添加剂添加过程，甚至可以通过大模型训练自动捕捉添加剂添加的行为。

“这些技术同样可以应用在牛肉注水监管中，一个摄像头就能解决很多问题。”翟磊说。

红星新闻记者 刘亚洲

编辑 欧鹏

审核 任志江