台风暴雨来袭，如何应对？

——伊势湾台风是日本灾害对策的分水岭

一、战后接踵而至的大型台风及深重灾难

伊势湾台风在战后灾害史上占有特殊的地位。战后台风、洪水灾害曾数次袭击凋敝的国土，伊势湾台风是“最后一次大规模灾害”，此后再无可与其相提并论的灾害。同时，伊势湾台风成为完善战后防灾体制的契机，从这一意义上说，它又是位于战后日本完善防灾体制出发点的“首次灾害”。

从1945 年战争结束到20 世纪50 年代，日本连续发生大规模洪水灾害（高桥1988）。

1945 年9 月17 日，中心气压916.6 毫巴的超大型台风在鹿儿岛县枕崎登陆，横扫九州、四国地区。1947 年9 月，台风“凯瑟琳”袭击关东、东北地区，利根川、北上川洪水泛滥，受灾惨重。

1950 年9 月，台风“简”来袭，以大阪为中心的地区遭受风暴潮灾害。1953 年6 月，暴雨侵袭北九州一带，关门铁路隧道被水淹没。同年7 月，纪伊半岛中部突降暴雨，发生了山洪灾害，纪川、有田川、日高川发生洪水灾害。同年9 月，13 号台风来袭，东海一带受灾。第二年1954 年，台风导致青函渡轮洞爷丸沉没，死亡1,000 余人。1957 年7 月，暴雨导致长崎县谏早600 余人死亡。1958 年9 月，狩野川台风导致伊豆半岛到东京一带发生洪水。

战后大型台风和暴雨接踵而至，治理山水事业因战事严峻而被暂缓，国土疲敝，灾难更加深重。这些连续不断的水灾中，1959 年9 月的伊势湾台风最为严重。图6—1 显示了明治时代以来水灾的损失金额和死亡、失踪人数的变化情况（高桥1988，5），可以明显看出，战后到伊势湾台风期间，损失金额、死亡人数都明显高于其他时期。

图6—1 明治以后的水灾的受损金额（按1980 年价格计算）以及死亡、失踪人数的变化

二、伊势湾台风概况

1959 年9 月21 日，马里亚纳群岛附近的热带低气压迅速增强，22 日发展成第15 号台风，23 日发展成中心气压894毫巴、最大风速75 米/ 秒的超大型台风，并接近日本。26 日18 时左右，台风以中心气压929.5 毫巴的强劲势头在和歌山县潮岬津金登陆，经过三重县铃鹿岭附近，直奔富山县。截至当时，在登陆日本本土的台风中，此次台风的中心气压是最低的。东海地方被卷入强风区域是21 时后，21 时25 分最大瞬时风速为45.7 米/ 秒，同一时刻名古屋港观测到了5.81 米的最高潮位。此次台风造成的损失见表6—1。

日本全国范围内，死亡、失踪者共4,977 人（后订正为5,101 人），35 万户家庭受灾，灾民超过160 万人，19 万户地板上浸水，22 万户地板下浸水，14 万栋建筑物全毁半毁，损失金额超七千亿日元。受灾集中于爱知县。

伊势湾台风带来了强风、局部暴雨、洪水、风暴潮等灾害，而最严重的是风暴潮带来的大范围浸水。在1900 年以后的大型台风中，这次风暴潮的潮差（台风等低气压的上吸和横刮效应导致的海平面上升量）是3.4 米，为历年最高（河田1995，68）。

下面来看伊势湾台风中带来深重灾难的风暴潮和洪水。

三、城市被海水淹没

受伊势湾台风的强劲风力和风暴潮的袭击，爱知县内有81 处海岸堤坝决堤，总长度达7,503 米。

关于风暴潮灾害，灾民有如下描述。“关于风暴潮漫过堤坝浸入的景象，灾民们切身感受到风暴潮瀑布的威胁，说道：‘简直像尼亚加拉瀑布一样，海水越过整个堤坝，倾泄而来。’”（名古屋市1961，29）。遭遇这种状况的是居住在地基徒降之处的人，在地基高度平缓变化之处，情况近似于海水浸入。

这次台风带来的浸水发生在0 米海拔地带，最高不超过海拔1 米。不过与海啸一样，风暴潮沿着名古屋的人工河堀川浸入，最高浸水水位在名古屋港东部，达6 米之高。浸水波及名古屋站附近。全爱知县的浸水面积达350 平方千米。

加重灾害的原因是长期浸泡。一些地区被长期浸泡，浸水天数长达120 天，大约4 个月街道都被淹没于海水之中。以名古屋市南部和海部郡为中心的231 平方千米区域，浸水超过一周。直到堤坝决口处临时修复、完成排水，浸泡才得以缓解。浸泡地区全域被海水淹没，建筑物、家具全部报废。退水后，浸泡地区有卫生隐患，且留有厚厚的一层瓦砾和淤泥需要清理，无法马上恢复原有生活，回归正常生活还需长期努力。

四、加重台风受灾的原因

除气象、自然地形的因素，导致受灾加重的原因有下列五点。

第一，伊势湾沿岸地带有大范围的低地基区域。这些区域曾在江户时代进行新田开发，明治时代以后，伴随工业化和城市化进程，持续推进填海造地事业。

近世时期，伊势湾海岸地区盛行排水造地。1645 年（正宝2年）至1873 年（明治6年），尾张藩推行新田开发事业，农业产量从61.9 万石提升到91.5 万石，增长了29.6 万石，增幅达47.8%。然而，这些排水后新造的田地抗灾能力较弱。例如，这次因堤坝决口死者最多的锅田排水造地区域（照片6-4），于1850 年被开发成新田，后被风暴潮摧毁，沉入海底，战后再次排水造地、修复，目前仍处于移民定居过程中。

近代以来，排水填海造地与工业化同时进行。名古屋市南部地区的开发与工业化的推进是同时进行的。然而，市南部的南区、热田区、中川区、港区是海拔1.40 米以下的区域，在港区荒子川沿岸的港北学区、港南学区，甚至还有海拔—0.40米的地区。因此，在1907 年（明治40年）名古屋港开建后，这些低湿地区并未开展工厂建设和宅地开发。1938 年以后，工厂建设取得了迅速进展，但是住宅和商业街的开发仍迟迟没有推进。

第二，尽管这些地区抵御水灾和风暴潮的能力薄弱，却一直未采取防灾对策。作为新建地区，本可借鉴过去的受灾经验，引入如堆土加高、建牢住宅等硬件防灾对策，但是却没有采取任何防灾对策。

在名古屋市南部地区，“本世纪之前排水造地的大部分区域是海拔0 米以下的低洼地区，……这一地区过去确曾经历过几次风暴潮，在城市化程度低的时代，受灾程度远没有现在严重。其后，人们尽量避免居住在低洼地带，不得已居住于此的人，也会适应时代环境，做好应急准备”（名古屋市1961，58—59）。而同样是这种地表条件，开发速度较快区域的居民，却缺乏对灾害危险区域的认识，对灾害几乎毫无防备。位于零海拔低地的“工业区域住宅，一般是面向低收入者的年轻员工宿舍，多数住宅对台风、风暴潮无抵抗能力，即未进行堆土加高，大部分是木结构平房。这些低房租住宅受灾严重”（爱知县1960，104）。

照片6-4 锅田排水造地区域（中日新闻社1959）

第三，台风来袭之前，这部分低洼地带就已出现地表下沉现象。地表下沉加重了这一低洼地带的洪水灾情。从历史上看，浓尾平原大体以东海道线为中轴，一直重复进行着东部隆起、西部下沉的地表倾斜运动。西部是木曾三川的大河流三角洲地带，本就容易发生黏土层压密作用导致的地表自然下沉现象。1944 年12 月发生东南海地震，1945 年1 月发生三河地震，1946 年12 月发生东海道地震，接连发生的地震导致沿海部分地表下沉。除了这种自然发生的地表下沉，工业开发所需的工业用水、楼房空调用水、农业用水均需抽取地下水，加速了地表下沉。“据记录，昭和12 年—25 年名古屋市的地表下沉量为23 米。”（名古屋市1961，60）。因此，当时在爱知县内，“临海地域海拔0 米以下的面积约200 平方千米，其中名古屋南部及海部南部一带达到147 平方千米”。（爱知县1960，145）

第四，风暴潮从贮木场冲走了大量原木，导致灾害扩大。每根重达5—6 吨的原木被从贮木场冲出，致使死者增加，房屋受损加重。其中，在被贮木场环绕的南区白水学区（照片6—5），被冲出的原木引发的直接建筑损失为：全毁681 栋，冲毁666 栋，半毁3,055 栋，受损率达70% 以上，死亡842 人，失踪44 人。从江户时代起，名古屋的木材产业兴盛，主要利用的就是木曾川上游的木材。当时，名古屋有17 处存储量达119 万吨的贮木场。

第五，台风来袭前后社会应对迟缓导致了灾害的扩大。信息传达、避难行动等软件方面的应对，救援体制的启动等，与现在相比仍有不完善之处。

26 日上午11 时15 分，当地发出了暴风雨警报、风暴潮警报、海浪警报。但与现在不同的是，警报发出后，并未发布避难劝告、避难命令等告知危险、敦促避难的信息。真正狂风大作是在入夜以后。大风导致18 时左右停电，居民们难以通过收音机获得台风消息。

当天上午11 时，名古屋成立了防汛本部。然而，“推测风暴潮导致生命财产损失的高峰是在当晚8 时半到9 时左右，而此时全市通信网完全中断，仅有少数在现场舍命工作的警察、消防员以非常手段进行通报，因此无法掌握受灾情况”（名古屋市1961，155）。因此，受灾后，“浸水地带的约40 万灾民大多为了逃难而躲到房顶上或避难处，孤独地面临暴风雨和浑浊水流的威胁”（名古屋市1961，163）。人们只能依靠自身力量对抗大风和浸水。

照片6—5 名古屋市南区白水学区（名古屋市1961，卷首照片）

因通信网中断，名古屋市政府决定请求出动自卫队救灾，关于这一过程，名古屋市市长在众议院灾害地对策特别委员会上作了如下说明：“下午10 时至11 时，根据上述决定，因为无法立即与自卫队守山本部进行电话联系，……通过勉强能够通话的消防局专用电话试图与爱知县河川科取得联系，但线路中断，无法接通。于是派消防局工作人员赶赴县里，向县消防警备科长及自卫队联络将校提出了出动请求。第二天27日凌晨1 时30 分，对于上述要求，县消防警备科的横井司令做出了答复，同意出动50 名自卫队队员。”（名古屋市1961，360）可见，不仅出动请求的提出滞后，出动人员数量也远无法应对如此大规模的灾害。

五、伊势湾台风是日本灾害对策的分水岭

伊势湾台风带来了史无前例的灾难，使得既有防灾体制的不足一目了然，有必要建立“综合性、规划性的”防灾行政体制。为此，1961 年制定了《灾害对策基本法》。至此，现行防灾体制的基础大致形成。

在《灾害对策基本法》制定之前，灾害相关法律有150 多种，法律之间欠缺关联性、整体性，无法推进综合性灾害对策。随着《灾害对策基本法》的确立，防灾责任得以明确，贯穿国家和地方的防灾体制得以确立，有计划的防灾行政得以推进，预防、紧急应对、灾害复原的体系得以完善。以前，每遇大型灾害，都会采取国库特别补助措施，欠缺时效性、地域间公平性，且各对策间协调不充分。而此次制定《灾害对策基本法》的同时，也重新审视了针对灾后恢复的财政援助方式，并于1962 年制定了《应对严重灾害的特别财政援助相关法律》（《严重灾害法》）。

从此以后，地方政府不断推进防灾体制的确立，防灾计划的制订，灾害发生时灾害对策本部的设置和应对，警报传达等信息传达系统的建设，医疗和避难设施的有效应对，灾后恢复等。随着各省厅防灾对策的完善、各种技术（例如土木建筑技术、信息解析和传达技术）的进步，防灾行政系统的能力有了显著提升。

那么，现在的防灾体制是否就没有问题呢？人们是否真正从伊势湾台风吸取了灾害应对的教训了呢？下面将再次回顾伊势湾台风的教训，并探讨这些问题。

六、伊势湾台风的教训与今后的防灾体制

现代日本防灾体制存在下面两点问题。第一是过于依赖防灾行政部门，第二是过于依赖防灾硬件设备。

关于第一点，地域安全学会“安心安全的国土形成展望规划特别委员会”在《对国土形成计划的建议》中提出，现行的灾民援助“有时会脱离原则，结果是阻碍了尝试不依赖行政实现自身重建的灾民‘自身’的努力。在本世纪前半期袭击日本的重大灾害中，当时的灾民援助政策是否如现行般优厚？这一点非常令人怀疑。……行政部门的责任在于，将可预知的灾害防患于未然，灾后的行政援助必须以提供安全网为目的”。这里指出了“现行援助方式会阻碍个人的复兴努力”这一援助方式上的问题，更根本的问题是，现行的行政援助在发生重大灾害时是无法实现的，由此可以说，现行的防灾行政是“过剩的”，其结果会削弱个人努力和共同努力。关于“共同”的问题，委员会建议要在自助、共助、公助的同时，“创造出在成熟社会中能担当构建安全安心国土‘责任人’的新的‘共同体’”。

过去的“共同”防灾系统（社区防灾系统）逐渐解体，这与行政防灾系统的完善正相反。这并非行政部门的本意，然而就结果而言，正是行政系统的完善导致社区防灾系统不再必需，进而解体。而且，行政系统建立防灾体制，大半是完善硬件设备，促使居民的防灾意识“解除武装”（田中2007）。

现在需要反省的正是这一点。从这一观点重新审视伊势湾台风的教训，下面的建议值得深思。

第一，随着城市和产业的发展，防灾对策也必须“发展”，此时，城市规划和建筑规定是非常重要的。“就防灾对策是否与大城市及产业的发展相适应，应进行充分的探讨”，有必要“指定灾害危险区域，根据危险程度限制建筑物的修建”，从而形成产业地域配置和土地利用计划、城市规划中的土地使用与建筑规定。

第二，防灾对策不可偏重硬件，必须制定包括软件在内的综合性对策。“海岸、河川堤坝的建造是基础性防灾措施，但有时依靠单一的防御体制不能充分发挥防灾效果，要考虑到偶然情况，将各种方式组合实施。”硬件设施完善了，除此之外的“各种方式的组合”却被忘却了。

第三，随着社会“发展”，潜在的风险会增加，这一点要切记。“地域的高度发展，本身就是加重灾害的原因。……考虑堤坝的功能时，不要忘记堤坝本身是人工建造物，是基于设计条件而建造的。以历史最高水位为基准，参考将来可能出现的最高水位推算值，从而确定堤坝的设计条件。即便如此确定水位线，也并不意味着高于此线的自然现象就不会发生。堤坝越高，安全时间也就更长，但万一堤坝决口，后果会更加可怕。”

伊势湾台风并不是过去的灾害，而是促使防灾体制完善的契机。在呼吁重新审视防灾体制之声高涨的现在，人们能从伊势湾台风中吸取到许多教训，从而进一步研究今后的防灾体制。

本文摘自《灾害与社会2：灾后社区重建导论》第325-339页，省略部分图表，作者[日]田中重好

《灾害与社会2：灾后社区重建导论》

[日]浦野正树，[日]大矢根淳，[日]吉川忠宽 编著

吴侃 译

本书是日本灾害社会学的集大成之作《灾害与社会》的第二卷。从“脆弱性”“复原·恢复力”概念出发，首先提出社区复兴论的概念框架，回顾日本受灾社区在历次复兴过程中的经验与教训；进而以地震、火山喷发、战争、水患、大火等致灾原因为线索，解析日本及其他国家遭遇的各类灾害案例，观察复兴过程中受灾者多样性的生活状况，探索灾害与社会制度交叉点的特殊现象。这项研究有助于走出惯常的防灾减灾式研究，着眼于该区域文化与社会资源中所固有的“复原·恢复力”，直面灾害，重建家园。