文 | 周宏春 窦江海

提 要：

我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，现已从大规模扩张转向存量提质增效阶段。建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市，是2025年7月中央城市工作会议上习近平总书记提出的方向，也是“十五五”规划纲要中的安排。在城镇化格局基本成形、“房住不炒”等大背景下，城市如何发展、怎么可持续发展，是需要深入研究和认真讨论的重大问题。

一、经济繁荣是城市永续发展的前提（一）优化要素配置，建设富有活力的创新城市

富有活力的关键在于经济，经济繁荣是城市可持续发展的前提。因此，要让城市涵养创新，让创新驱动发展。城市是新质生产力发展的空间，不仅要高效聚合要素、精准适配制度、主体深度协同，还要推动创新成果转化转移。随着我国城镇化由量的扩张走向质的提升，能源资源消耗强度要不断下降，碳生产率要显著提高，实现天蓝地绿水清目标。在创新链、产业链、人才链、资金链相互融合上全面发力，营造创新氛围，增强发展活力。

把创新作为第一动力，应当落到经济发展上。城市分布大量研究院所、高等院校，有市场需求、有产业布局，更有人才支撑，是发展要素配置的重要节点。要以创新促进城市更新、驱动实体经济发展，推动产业结构转型升级，提升产业链自主可控水平，发展先进制造业集群，并迈向智能化、绿色化、融合化，推动城市群与产业集群的融合。要打通市场与工厂连接，促进交通枢纽、产业集群、城市功能有机衔接，推动信息光电、新能源汽车及零部件等产业集群崛起，促进城市协同发展。

（二）发展与保护协同，建设绿色低碳的美丽城市

绿色是城市发展的底色，美丽城市是美丽中国的重要组成部分。建设绿色低碳的美丽城市，系统保护城市地貌、植被、河湖、湿地，持续改善生态环境质量，是城市转型升级的必由之路。降碳减污扩绿增长“四位一体”，协同推动是关键。“降碳”决定长远发展根基，“减污”关乎环境问题，“扩绿”覆盖生态修复与保护。减少能耗必然会减少污染物和二氧化碳排放；大规模扩绿，不仅能吸收二氧化碳释放氧气，还能净化空气、涵养水源、保护生物多样性；增长是生态环境保护修复基础。要坚持治山治水治城一体推进，接续打好打赢碧水、蓝天、净土保卫战，推动污水管网全覆盖、提升污水处理能力、协同污水污泥治理。以减量化、资源化、无害化为重点，健全建筑垃圾全过程管理和资源化利用体系。稳步提升生活垃圾分类和处理利用能力，使垃圾分类成为社会新时尚。

二、丰富内涵是城市更加宜居宜业的前提

宜居、文明、韧性，是城市内涵的体现，也是重点发展的内涵。

（一）完善基础设施，建设舒适便利的宜居城市

城市宜居与否，取决于居民住房是否舒适，生活服务是否唾手可得，交通通讯是否方便，生态环境是否宜居等方面。人民是否满意是城市管理和服务标尺；从城市规划、功能分区、建设到运行、服务和治理，从提升房产“硬件”到增强管理“软实力”，都要回应市民需求。大力发展生活性服务业，满足居民衣食住行游等方面的需求。烟火气是城市舒适便利的一部分，地摊因部分居民需求产生；巴黎、伦敦等世界级大都市都有“地摊”，并未影响其旅游、国际金融中心等地位。我国也应顺应民意允许各种形式的地摊存在。

（二）滋养繁荣文化，建设崇德向善的文明城市

完善历史文化传承体系。厚重的历史文脉是城市的宝贵财富，是崇德向善文明风尚的根基。要系统梳理城市历史渊源，把准城市文化脉络，挖掘、培育和繁荣城市文化，让城镇人文精神与自然环境有机融合、和谐共生，形成城镇形象及气质；以精神文明建设的新气象新作为，让历史文化和现代元素融为一体，既让城市肌体更健康，也提升城市气质品质。珍惜和保护独特的宝贵的历史文脉、人文地理、自然景观；提升城市风貌整体性、协调性、和谐性，避免创造性破坏或建设性造假，让城市留下记忆，让城市体现发展的脉络。

完善城市风貌管理制度，建立与历史文化保护相匹配的城市设计制度。以城市更新为抓手，擦亮城市品牌，体现在地理特征、历史角色、文化底蕴、经济实力、产业优势、人文风情、发展前景等特征之中。以精细化更新替代大拆大建，把历史文化片区作为有机整体，对空间立体性、平面协调性、风貌整体性、文脉延续性等进行规划和管理，坚持保护第一，做到应保尽保、以用促保。推动传统村落和传统建筑组群整体性保护和科学开发利用，在发展中保护，在保护中发展。

（三）提高防灾能力，建设安全可靠的韧性城市

安全是市民第一需求。在遭遇自然灾害、事故灾难等外部冲击与内部风险时，要具备快速启动应急响应、及时恢复核心功能，不断提升城市防灾减灾救灾能力。推进城市生命线安全工程建设，有效防范化解重大事故、自然灾害等风险挑战，筑牢安全发展根基。统筹城市更新和韧性城市建设，构建“源头减排、管网排放、蓄排并举、超标应急”的防洪排涝体系，实现新城区不“看海”、老城区不积水的目标。对老旧道路桥隧进行安全韧性提升改造，以“内涝风险一张图”“排水防涝一本账”为重点持续提升城市排水防涝能力。以底线思维、系统思维推进城市燃气安全整治，完善城镇燃气、房屋安全等安全隐患排查治理机制，推动既有建筑安全治理，完善工程安全管控体系。

三、治理能力现代化是智慧城市特征的集中体现（一）统筹协调，优化现代化城市体系

优化城市结构，包括城市空间结构、规模布局、产城结构等。要系统规划，按人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一原则，科学布局城市生产生活生态空间。一些城市一下大暴雨就要“城中看海”，一些城市受“滑坡”等灾害威胁，一些城市因布局不合理而出现“潮汐式”堵车。因此，应前瞻性编制“多规合一”的国土空间利用规划，注重统筹协调、特色发展、集约高效、治理投入，发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈，提升现代化都市圈同城化水平，在发展新质生产力上创造新实践、取得新突破。

让建筑成为美丽城市的构成。城市不只是钢筋水泥的森林，而是人与自然和谐共生的生命体；不仅需要亮丽的建筑“硬件”，更需要精细化的管理“软件”。无论是城市更新还是旧城改造，均要聚焦居民需求，建设集约型综合管廊，构建数字化、网络化、智能化的城市基础设施，优化城乡供排水与污水处理设施布局；建设以轨道交通为快速干线、公共汽车为衔接、共享单车和人行道配套的道路体系。发展智慧物流，建设智慧停车场，减少车辆空驶率。促进大中小城市协调发展，建设环境更宜居、服务更友好、产业更兴旺、人文更深厚、治理更高效的小城镇，构建城乡共荣、共富、共美的融合发展新格局。

协同推进城乡一体化建设。加快以县城为载体的新型城镇化建设，创造更多的就业机会、创业平台、事业舞台，让城市不仅有风度，也有温度。加快中小城镇和农村饮水、公路、电网等设施建设和危房改造，增强居民归属感、获得感、安全感。有序推进农业转移人口市民化，改善进城农民工就业、居住、就医、子女就学等条件，由常住地登记户口提供基本公共服务，纳入城镇社会保障和住房保障体系。农村是城市的重要支撑，是“米袋子”“菜篮子”之所在。要以乡村振兴为抓手，发展粮经饲统筹、种养加一体、农牧渔结合的现代农业，推进一二三产业融合发展，形成以工带农、以城带乡的协调发展新格局。

（二）提升治理能力，建设便捷高效的智慧城市

加强顶层设计与系统谋划，精准快速获取居民、企业在交通拥堵、行政事务、环境治理、应急管理等方面的痛点卡点堵点，让智慧城市建设围绕并服务人民需求，提高城市综合承载能力和居民幸福感。

以居民幸福感为准绳。运用物联网、大数据、人工智能等新一代信息技术，以“政府引导、资源盘活、市场主体、共创共享”为原则，完善城市运行管理服务平台，为市民提供广覆盖、多层次、差异化、高质量的公共服务，让城市更聪明一些、更智慧一些。坚持党建引领，运用“党建+网格+大数据”治理模式，运用柔性治理，牢牢兜住民生底线，加强与城市智能中枢系统等现有平台系统有效衔接。智慧城市建设是一项系统工程，要以目标为引领、以问题为导向、以数据为基础、以服务为手段，实现城市治理更高效、服务更便捷、运行更安全、发展可持续。

强化治理能力建设。各级党委和政府要切实负起主体责任，坚持“政府主导、社会参与、重心下移、共建共享”，形成良好的社会氛围。健全多主体参与城市治理的制度机制，构建共建共治共享的城市治理共同体。完善议事协商参与机制，推进城市精神文明建设直达基层社区，精神文化产品和活动直达社区、贴近生活、贴近群众。深入开展城市精神文明创建活动，引导大家从自我做起、从小事做起，在落细、落小、落实中内化为市民日用而不觉的文明习惯，外化为城市可观可感的文明图景。

健全投融资机制。现代化人民城市，不仅需要外在美，更需要内在活力足。要深化投融资体制改革，完善市场化投融资，吸引社会资本参与智慧城市建设，促进政策传导、需求对接、资源共享、技术协同，协同推进土地、金融、审批等政策制定与实施，形成市场主导的有效投资内生增长机制。既满足当代人的需求，也为子孙后代的发展留有足够资源和空间；当前的投资要产生短期效益，更要为长期发展奠定基础。

（周宏春，国务院发展研究中心研究员；窦江海，青岛市黄岛区发展研究中心）

本文摘自《如何建设绿色低碳高质量发展的现代化城市》，全文见《中国经济报告》2026年第9期。

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