文/陈聆听

2026年5月22日，国家发改委新闻发言人李超在月度发布会上宣布：低空基础设施被正式纳入今年超7万亿元的新基建投资大盘子，并强调持续推动央国企开放高价值应用场景，能源、交通、算力等核心资源向民企敞开。

政策之下，央企、地方城投、民营无人机及通航企业同步加速布局起降场站、低空通信导航、空中航路等“空中高速路”基建项目，一场关于“天空”的话语权争夺战已然打响。然而，路在修，道在管，空域开放却为何步履蹒跚？

低空基建的“四梁八柱”谁来建？

低空经济发展，基础设施首当其冲。据经济日报两会观察报道，2026年被行业预判为常态运营元年，但起降、充电、通信、导航等设施建设严重滞后，基建网络不成体系。2026年5月27日，中国民航局局长宋志勇发表于《学习时报》的文章中明确提出：加快构建新型低空基础设施体系，完善垂直起降基础设施建设标准，推动分类布局通用机场、垂直起降场和应急起降点，规划建设电动垂直起降航空器专用起降场。

当前的低空基础设施主要分为物理基建与数字基建两大板块。物理基建聚焦地面保障体系，包含无人机机巢、智能起降平台、气象监测站等硬件设施；数字基建则由低空智联网、5G-A通信网络、北斗导航定位系统、飞行服务平台等构成。

“央企算的是基础设施的账，地方城投算的是产业落地的账，民企算的是每一单能不能赚钱的账。”参与广东多个地市低空规划的一位地方国资负责人接受经济观察报采访时表示。

央企被定位为长期资本、耐心资本，承担的是全国性骨干网的投资建设任务。一位能源央企低空业务负责人表示，“我们投资的是全国性骨干网，低空智联网、大型枢纽起降场、运维基地、监管平台。这些重资产投入大、回报周期长，民企单独做不划算，但又是整个产业的基础。”截至2026年4月，已有30余家中央企业研发了百余种型号低空航空器，涵盖传统通航飞机、工业级无人机、电动垂直起降航空器等。

据人民网介绍，国家电网自2013年起开展低空航空器和人工协同巡检试点工作。截至2026年5月，其220千伏及以上线路已实现巡检全覆盖，全网配置各类无人机约3万架，并向民企开放设备供应、运维服务等合作。在通信端，中国铁塔在广东试点建设5G-A低空智联网，已在广州、深圳落地，覆盖珠三角核心区域，提供通信、导航、感知一体化低空服务。

地方城投、交投、国资投资集团则成为区域低空基建的落地主力军。除机场体系外，天津城投、云南交投、海南交投等企业纷纷入局，起降场地、低空通信网络、感知监测体系等基础设施契合城投、交投的核心业务场景，成为各地城市更新与交通升级的新赛道。

省级国资低空企业注册资本多为亿元级别，湖南省以20亿元注册资本领跑全国省级平台。在广东，国资平台及电网企业已在全省布局标准化起降点与智能机巢，截至2025年底已建成120余个，预计2026年底珠三角将达300个。

民营企业规避大额重资产投入，精打细算单笔订单收益，走轻资产合作路线。据虎嗅报道，当前仅偏远物流、巡检、固定路线文旅三类场景可稳定盈利，城市低空物流尚未跑通商业闭环。多数民企采取“抱紧国资、做轻资产、快速试点”的策略，通过承接央企和地方国资开放的应用场景，先活下来再谋发展。

谁在管？空域开放为何步履蹒跚？

低空空域的管理体系，远比地面交通复杂得多。从顶层制度看，空域资源由国家空中交通管理机构依据法律法规实施统一管理。在中央层面，中央空管办作为空域管理协调的核心机构，近期已会同国家发改委、公安部、中国民航局等多部门，在部分省市划设固定专用空域，探索“政府协同管理、行业指导监管”的新模式。

真正让低空管理走向体系化运作的，是今年上半年出台的两大机构新设。2024年12月国家发改委成立低空经济发展司，侧重于发展战略、中长期规划的拟订实施；2026年5月13日，中国民航局正式设立低空安全司，核定编制30名，负责起草低空民航发展规划、统筹低空安全、建设低空飞行服务调度平台和飞行服务站体系。两大司局“发改定方向、民航管安全”，初步形成中央层面的管理闭环。

在地方层面，飞行服务站网络正在加速搭建。据中国民航网2026年1月发布的数据，全国已累计建成并联网46个低空飞行服务站，初步形成覆盖23个省区市的飞行服务网络。从2024年至今，各地飞行服务站建设呈井喷之势。2026年全国民航工作会议更明确提出：加快低空飞行服务站体系建设，推进建设低空飞行服务调度平台，因地制宜拓展低空应用场景。

然而，管理建制虽在加速搭台，但这套多部门共管制度设计兼顾空防安全与产业发展，这也是空域开放慢、可用空域稀缺的首要诱因。中国经济时报援引业内专家指出，当前低空空域管理涉及军方、民航、公安、地方政府等多个主体，监管目标与管理标准不一，权责边界模糊，飞行审批层级多、流程长，跨区域协调成本极高。江苏省政协一份专题分析同样点明，同一事项需多部门重复审核，存在“多头管理、分散审批”问题，对载人eVTOL、超低空物流无人机等新兴业态，企业甚至普遍反映存在“无处申报”的灰色地带。

空域开放进度不及预期，低空智联网覆盖不足，直接导致了“黑飞”“乱飞”等违规行为频发。据新法治报报道，2025年中国无人机实名登记总数已突破328万架，飞行时长同比增长近70%，新修订的治安管理处罚法已将“黑飞”明确列为妨害公共安全行为。然而监管持续收紧的同时，飞手合规门槛高、空域供需失衡、批管脱节等难题仍未破解，黑飞引发的安全隐患、隐私侵犯乃至黑产乱象频发。

此外，安全事故责任尚未明确界定规则，导致国资怕担合规风险，民企嫌流程限制创新，双方在合作中容易产生拉扯。有央企人士坦言，即便是已公开的应用场景开放，“最大的顾虑仍然是安全责任由谁承担”。在没有明确立法保障的前提下，任何一起安全事故都可能成为整个央企低空业务停摆的导火索。

国务院发展研究中心产业经济研究部部长田杰棠明确指出：“管得住才能放得开，低空经济管不好，很难放得开”。然而在实际治理中，“管”与“放”常常陷入恶性循环：监管不力导致事故频发，从严管制成为规避风险的唯一选择，空域开放因此更加缓慢。而空域不开放，无人机只能在高密度管制空域外“偷偷”飞行，反而加剧了“黑飞”问题。如此“鸡生蛋、蛋生鸡”的死结，亟待系统性的制度创新来打破。

如何解决“建得多，飞得少”？

低空基建热潮有目共睹，7万亿新基建的大盘子已经铺开，天路虽难行，但参与者没有退路。一位整机厂商人士直言：“最关键的生产要素是低空空域资源。尽管已有部分省份开展空域分类管理试点，但可使用的空域仍十分有限，多为范围小、高度低的孤岛式空域。这种条件，难以孵化出规模化的低空经济。”

面对空域瓶颈，各地正在从三个维度寻求破局。一是空域规模化释放。2026年5月，全国新版无人驾驶航空器适飞空域启用，多地迎来空域扩容。天津微轻小无人机适飞空域获批超5000平方公里；广西适飞空域增至约20万平方公里，占全区空域84%；四川适飞空域达40万平方公里，占行政区80%以上；深圳原南山、福田等多个管制空域大面积转为适飞空域，上百平方公里天空向无人机开放。

二是数字化基建提速。通信网络决定飞行器能飞多远。工信部等五部门联合发布《关于加强信息通信业能力建设支撑低空基础设施发展的实施意见》，目标到2027年，全国低空公共航路地面移动通信网络覆盖率不低于90%。

三是场景试点先行，各地需因地制宜落地特色商业化场景，用真实运营消化闲置低空基建。低空基建本质上是中国又一次“先修路、再跑车”的投资逻辑。路修得好不好，不看剪彩仪式上有多少架无人机齐飞，而看半年后那些起降场有没有常态化航班、那些划设的航路上有没有真正的商业流量。

与此同时，2026年7月1日，新修订的《中华人民共和国民用航空法》将正式施行，首次在国家法律层面系统性写入“低空经济”表述，这一立法突破能否打破“管”与“放”的死结，值得关注。

低空经济产业界普遍认为，2026至2027年是“试点规模化”阶段，政策全面落地、标准体系初步建立、巡检、应急、农林、物流、文旅五大场景跑通模式；2028至2030年进入“全面规模化”，空域全面开放、基建网络全覆盖、eVTOL载人通勤在一线城市商业化试点；2031年后进入“生态成熟期”。

[引用]

①　新基建砸下7万亿低空经济“开抢”.经济观察报.2026-06-03.

②　中央企业已研发百余种低空航空器.人民网.2026-04-18.

③　全国人大代表刘传健：低空空域管理细则要跟上.中国交通报.2026-03-12.

④　低空经济要成为“支柱”：空域、基建、治理三大关口如何突破？.中国经济时报.2026-04-29.

⑤　无人机“黑飞”治理进入全链条严管时代.新法治报.2026-03-17.

⑥　即将首飞！岳阳获批全国首条eVTOL常态化验证航线.岳阳发改.2026-06-01.

⑦　低空经济行业UOM平台适飞空域更新：适飞空域大量放开促进低空飞行活动.金元证券股份有限公司.2026-05-19.