作者简介 屠新泉对外经济贸易大学中国WTO研究院院长

崔雨阳 对外经济贸易大学中国WTO研究院助理研究员

双轨并进的制度设计并非巧合

2025年以来，布鲁塞尔的立法机器在涉华议题上明显提速。欧盟委员会相继提出《网络安全法》修订草案与《工业加速器法案》，两项立法虽归属不同政策领域，却在战略逻辑上高度一致，即以制度性工具为杠杆，在关键行业将特定国家的企业系统性地排除在欧盟市场核心位置之外。

从表面看，《工业加速器法案》聚焦投资准入，《网络安全法》修订草案剑指数字安全；但从结构上审视，二者恰好构成一套硬件端结合软件端的双重闸门。前者通过股权上限、合资要求、本地化条件等投资门槛阻断中国资本在战略性行业的深度布局，后者则以高风险供应商排除机制，将中国企业的技术产品逐步挤出欧盟关键基础设施的供应链。两套机制相互叠加，使中国企业在欧盟市场的战略腾挪空间进一步收窄。

《工业加速器法案》对投资准入的条件性重构

理解《工业加速器法案》的独特性，需要回溯欧盟外资审查机制的演进轨迹。2019年，欧盟通过首部外资审查条例，建立起覆盖全欧盟的合作机制，但审查权仍握在成员国手中，欧委会仅具建议权。而此次法案的突破之处在于，它首次在欧盟层面对特定投资设置了“必须满足”的硬性条件。

这套条件设计得颇为精妙，也可以说颇为苛刻。法案瞄准的是这样一种情形：投资者的母国在相关行业的全球产能占比超过四成，且单笔投资规模突破一亿欧元。被判定落入这一范围的项目，需从六项条件中满足至少四项，才有望获批。这六项条件分别触及股权控制（外资持股不超过49%）、合作模式（必须与欧盟实体组建合资企业）、技术许可（向欧方转让知识产权与专有技术）、研发投入（在欧盟投入不低于规定比例的研发资金）、员工构成（雇用的本地员工占比过半）以及本地采购（至少三成投入品优先从欧盟采购）。

把这几把尺子放在一起，目标指向什么便一目了然。中国商务部发言人直言，这类安排构成了严重的投资壁垒和制度性歧视，涉嫌违反世贸组织框架下的最惠国待遇与国民待遇原则。

设置高门槛背后的逻辑，是欧盟对其制造业地位持续下滑的深度焦虑。目前制造业在欧盟GDP中的占比已萎缩至14.3%，在电池、电动汽车、光伏、关键原材料等战略领域，对外部供应链的依赖达到令决策层警觉的程度。法案提出的2035年制造业占比重回20%的目标并非没有道理，问题是，实现路径选在了“筑墙”而非“自强”。

德国、荷兰、瑞典、葡萄牙、罗马尼亚等国已经公开表达质疑。德国机械设备制造业联合会点出关键症结，欧洲工业的真正困扰是高昂的能源成本和繁复的监管环境，而不是缺少产业保护措施。换言之，这部法案可能在解决错误的问题，围起院子并不能让院子里的人变得更强壮，反而可能让他们失去到外面奔跑的意愿和能力。

《网络安全法》修订草案

是在所谓安全语境下推进供应链重塑

与《工业加速器法案》聚焦投资准入不同，《网络安全法》修订草案的把控范围延伸到了运营层面。这项法案明确要求在自动驾驶和智能网联汽车等18个关键行业排除“高风险供应商”，并要求移动通信运营商在法案正式生效后的36个月内，逐步淘汰相关设备及组件。这是“高风险供应商”概念首次被写入具有法律约束力的欧盟法案，而非此前仅具建议性质的政策工具箱。从柔性劝导到刚性禁令，执行层面的力度有了质的变化。

德国联邦信息安全办公室2024年的评估报告中提到在华为设备中未发现后门或可控漏洞，给出了一个耐人寻味的注脚。但事实层面的清白并未阻止政治逻辑的推进，这正是令不少观察者感到不安的地方。事实上，欧盟内部也存在严重分歧，部分成员国认为草案侵犯了成员国对国家安全监管的主权，或担忧草案如成法将引发中国反制。此外，在欧委会网站公布的近百条评论中，近三分之一都对草案提出明确反对。反对者包括欧盟及其成员国电信、汽车、航空、能源、医疗、数字基础设施、互联网等各领域的企业和商协会。

中国外交部发言人郭嘉昆在例行记者会上将这类做法定性为经贸问题政治化、泛安全化的典型表现，认为在没有事实证据的情况下强行用非技术标准限制市场准入，严重违背了公平竞争的基本原则。尤为值得注意的是，欧盟此前已于2023年对中国电动汽车征收反补贴税，而《网络安全法》修订草案的这一条款，实际上是在关税壁垒之外叠加了一道市场准入壁垒。两道壁垒性质不同，前者是价格手段，后者是资格手段，但其综合效果是使中国汽车企业在欧盟市场的处境更趋复杂。

从中国产业政策角度看，新能源汽车“走出去”是近年来国家战略的重要组成部分，欧盟作为全球最重要的汽车消费市场之一，历来是中国车企国际化战略的优先目的地。《网络安全法》修订草案的潜在影响，不仅关乎单个企业的市场份额，更可能影响整个产业链在欧洲市场的战略布局。

当然，在对上述法案的影响作出研判时，有一个基本前提必须厘清，即目前两项法案均仍处于立法阶段，正由欧洲议会和欧盟理事会审议。这意味着，最终条款文本与当前草案之间仍存在一定调整空间。

立法前景不确定性下的拉锯

参照欧盟近年来在战略性领域的立法推进速度——《芯片法》《关键原材料法》以及《人工智能法案》均采用了相对加速的立法程序——若推进顺利，预计上述两项法案将在未来12至18个月内达成最终协议并付诸实施。但这在当前的欧盟政治环境下并不那么确定。

阻碍因素是多维度的。布鲁塞尔与部分成员国之间在对华政策立场上存在分歧；欧盟内部资金调动能力的局限性，也制约了法案政策目标的可信度；当前全球地缘政治格局的复杂性为欧盟立法创造了额外变量；且上述立法具有明确的贸易政策含义，极易引发贸易反制，这是布鲁塞尔必须纳入决策考量的因素。

尽管立法前景尚存不确定性，但其本身已释放明确的政策信号。无论两项法案最终以何种形式落地，欧盟委员会选择在此时提出上述立法提案这一事实本身，已清晰传递了欧方的政策方向。欧盟正在以本地产业保护为优先目标，推动战略性行业的本土化重构，并在此过程中对来自特定国家的外资施加条件性约束。

在绿色转型和数字经济领域，中欧产业链深度互补，强行切割只会推高双方的成本。产业升级与绿色发展从来不是靠单一市场封闭就能完成的任务，全球产业链的协同是不可逆转的底层逻辑。欧盟若选择筑墙自守，最终困住的或许不只是外面的竞争者，还有墙内产业在全球竞争中所需要的活力与韧性。如何在应对欧方保护主义倾向的同时，为中国企业保留足够的市场准入空间，将考验中欧经贸关系管理者的政策智慧。

编辑：王金臣

图片来源：新华社

责编：王焱

编审：林崇珍、张利娟