据第一财经报道，《经济学(季刊)》2025年第4期发表复旦大学中国社会主义市场经济研究中心张军、马欣榕、刘志阔的文章，题目是：《中国财政供养人员规模估算与结构分析》。文章对2004年至2020年间中国财政供养人员的总体规模，以及结构特征进行了基础性测算和分析认为，供养人员整体规模持续增长，财政供养人员已从2004年的5212万人增加到2020年的6846万人，财政供养人员占常住人口的比例已上升到4.85%，但增长趁势放缓；离退休人员占比快速上升，编内人员规模相对稳定，编外人员显著扩张，主要集中于县区级及以下；尽管人口持续呈现跨地区集聚流动趋势，供养人员配置调整却相对滞后，导致空间上的结构性错配。

实事求是地讲，文章对当下财政供养人员的现状分析总体还是比较客观的，也是基本符合财政供养人员实际的。那么，为什么在中央一再要求控制财政供养人员规模、优化财政供养人员结构的情况下，财政供养人员的数量仍然在增长呢，笔者认为，主要有这样几个方面的原因：

首先，随着中国人口寿命延长，离退休财政供养人员的比重在持续提高。文章提到，2020年，我国财政供养人员中，近四成并非在职人员，其中，离退休人数已从2004年的1468万人增长到2687万人，增加了1219万，这是一个非常惊人的数据。不仅对财政构成了极大负担，也对财政供养人员结构优化构成很大压力。

如何才能解决财政供养人员结构不合理的问题，是下一步行政事业单位改革非常关键的一个问题。因为，在中国人寿命越来越长的大背景下，离退休人员在财政供养人员中的比重还会上升，财政负担也会加重。加快行政事业单位改革，取消行政事业编制的“终身制”，是减轻财政负担的关键。只是，这一步似乎迈得极其艰难，深圳等地的试点，也没有形成很好的推广经验，其他地方总体上还处于等待观望之中。

第二，行政机关职能下移，编制没有下转，导致编外人员增加。文章中提到了一个非常关键的问题，那就是编外人员的问题。数据显示，2004年我国共有215万编外在职财政供养人员，到2018年，已经膨胀到442万且提到，编外人员主要来自于县级及以下。实际上，文章还没有完全摸清楚编外人员现象。除显性财政编外人员外，在各级行政机关，还有不少隐性编外人员。如上级机关以挂职之名从下级机关抽调人员、机关事业单位从企业抽调人员、聘用退休人员等，这些也增加了财政供养负担。

而县级以下编外人员多，也与改革有着密切关系。几次行政机构改革，都推出了职能下放新举措，也取得了非常好的效果。但是，也引发一些新矛盾、新问题，其中，职能下放后，编制、经费没有下放，或职能下放多、编制、经费下放少，出现了头重脚轻，上层多个部门、基层一个部门，上层一个面、基层一条线现象，且工作要求都很高。别的不说，各种总结、考核、检查，就够基层应付的了，别说工作。如市场监管，就非常典型，导致基层只能通过编外人员来解决。

第三，优化行政机关结构，解决大学生就业，公考带来了财政供养人员的持续增加。就财政供养人员来看，结构不合理是非常明显的，补充新鲜血液，改善财政供养人员结构，也是必然的，而公考则是解决这一问题非常重要的方面。

但是，在老的没去，新的补充格局下，也就不可避免地会出现财政供养人员规模扩大的现象。有些单位，甚至出现了老的继续返聘、新的招聘一个不少的反常现象，导致真正的在编人员无所事事。特别是行政机关，这种现象更加明显。以人定岗，还是以岗定人，并没有真正落实好，人多事少现象在相当一部分行政机关都明显存在。或者因为领导干部配备方面的问题，很多工作没有能够做起来，领导干部都在忙着自己的事务，没有把心放在工作上，工作人员的积极性也就无法调动，形成有事无人做、有人无事做的矛盾格局，带来财政供养人员的无形增加。

第四，人口流出城市财政供养负担日益加重，导致财政供养人员规模难以控制。必须正视的一个现实是，在很多地方人口大量向外转移的大背景下，行政事业单位人员却没有同步减少、同步转移，形成总人口大幅减少，财政供养人员则相对稳定格局，继而财政供养人员占全部人口的比例提升。

那么，如果财政供养人员不以机构来确定，而以占总人口的比重来确定，是不是合理、有效一些呢，似乎也不太妥当，不太公平。因为，人口流出城市的工作并没有减少，甚至工作难度更大。这就要求，行政机关改革过程中，对于经济欠发达地区干部的选拔使用等，也要重点考虑，鼓励经济欠发达地区的行政机关人员、事业单位人员提高工作能力与水平，以此来提高工作效率，减少人口流出城市的财政供养人员。

总之，财政供养人员不减反增，是有一定原因的。未来几年，仍将呈增长态势，但增幅会趋于平缓，预计需要至少五年时间才有可能出现下降。如果经济增长速度放快，企业运行环境改善，创业就业条件越来越好，财政供养人员出现下降的时间会有所缩短，否则，还要用时间来换空间。