空间规划类术语：“分区规划”

根据《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称《意见》)的相关要求，在分区规划：,建立国家空间规划体系的背景下，北京将先行先试。近日，北京市人民政府正式批复朝阳、海淀、丰台、石景山、大兴、顺义、昌平、房山、门头沟、平谷、怀柔、密云、延庆13个区的分区规划(国土空间规划)和亦庄新城规划(国土空间规划)。这是北京市全面深入实施《北京城市总体规划（2016年—2035年）》(以下简称《总体规划》)的重要成果。

在目前情况下，分区规划是区级层面的国土空间总体规划，是对城市总体规划确定的目标、指标、任务在区级层面进行的细化分解和深化落实，也是以城乡规划和土地利用规划“两规合一”为基础，统筹生产、生活、生态等各类资源配置、各类专业专项规划要求，形成对各区在规划期内城乡发展建设、自然资源保护利用等各项工作的统筹安排；同时要做好规划实施路径设计、规划单元指引、近远期时序安排等内容，并成为编制制定下一层次控制性详细规划、乡镇域空间规划、村庄规划和规划实施管理的重要依据。

“分区规划”的界定

关于什么是& quot分区规划& quot，其含义在20世纪一直处于发展变化的状态。在20世纪的大部分时间里，分区规划指的是20世纪20年代出现的一种土地使用管理形式——将社区划分为地理区域或& quot区域& quot，允许一定区域内的一些土地使用行为，并限制该区域内建筑的高度、体量和密度。到了20世纪末，土地利用管理的内容不再局限于上面提到的地理区域概念。此时，城市可以限制建筑设计方案，为新的开发项目设置环境限制，并要求保护历史建筑。虽然这些限制看似与区划的地理概念无关，但人们通常将其纳入区划规划的概念中。如今，& quot分区规划& quot泛指一切形式的政府土地使用管理。

美国“分区规划”制度的产生及演变

如果是在1900年，一个美国公民拥有按照自己意愿使用土地的权利，政府的管理条例不会影响他行使这一权利。然而，一个世纪后，这种情况发生了变化。在美国，几乎所有的土地使用都会受到分区规划的约束。这种变化主要是由于城市化、工业化、人口增长、技术进步和其他经济和社会力量。此外，土地使用不再仅仅是私人的事情，而是越来越被视为公共的事情。& quot分区规划& quot在美国可以分为两个阶段。

（一）20世纪前20年（农村、农业国家）--零星的私人土地利用规划制度时期

20世纪前20年，美国是一个农业国，农村人口多，有大量未开发的土地。这一时期，美国几乎没有政府的土地使用管理行为，也没有必要实施这样的管理。这一时期对土地使用的限制是私人行为。私人当事方可以自愿通过协议对其土地设定限制。当时虽然有限制用地的法律法规，但数量少且分散。

（二）20世纪20年代（城市、工业国家）--综合分区规划制度时期

上世纪20年代，一个是美国工业化和城市化的推动，一个是《标准州分区规划授权法》的影响。上述规划体系逐渐暴露出问题，与此同时，分区规划体系开始在全美范围内迅速展开。

工业化和城市化使城市的生活环境越来越差，噪音、垃圾、拥堵、烟尘困扰着居民的日常生活。传统的零碎和自愿的规划方法显然不能解决如此多的土地使用问题和冲突。美国商务部1992年颁布的《标准州分区规划授权法》成为美国各地建立分区规划的催化剂。法律规定了两个重要内容：一是授权地方政府制定综合区划法规；二是明确了可以制定的标准法规的基本规定，即分区法规(分区法规的制定在性质上属于立法行为)。基于以上两个原因，为了保证整个社会的安全、健康和幸福，限制了私人业主的权利，分区规划制度应运而生。在美国，分区规划被认为是实现目标的一种手段，带有鲜明的功利性。此时，由于分区规划大多以《标准州分区规划授权法》为基础，形式非常相似，通常称为欧几里德分区规划(以美国最高法院在其成功的欧几里德诉漫步者房地产公司案中的名称命名)。

分区规划的核心是利用管理规定，即各种土地利用行为要分开。比如住宅区、商业区、工业区要分开。在分区规划条例中，一般将社区划分为区域或地带，在详细的地图上标注出来，并规定每个地带的具体用途。

现代土地利用管理制度

随着时代的发展，分区规划制度的目的和性质发生了很大的变化，美国的分区规划法正在发生根本性的变化。全新的土地利用管理方式正在逐渐替代僵硬的尤科里德式分区规划制度。

首先，我们来看一下现代土地利用管理所带来的新方法，分别是分区规划修改、分区规划变更和特别例外，除此之外，还包括崭新的分区规划形式、开发分区管理方法两种创新型的管理方法。

1.分区规划修改

是指市议会或者其他地方政府机关可以分区规划修改决定的形式修改分区规划条例。事实上，各州的分区规划法也基本都允许地方政府修改分区规划条例。这种修改在性质上也被视为立法行为。修改分区规划的形式表现为两种：一是将某一块土地置于其他完全不同的片区，例如，某块地原来位于A片区，而此片区只允许用作农业用途，如果想在此块地上进行经营事项，则当地市议会可以通过将此块土地重新分区规划到具有经营用途的B片区；另一种是改变所在片区的用途，拿前例来说，就是改变A片区的用途，使得其具有经营的用途。当然，修改分区规划也要受到限制，这种限制主要是禁止斑点分区规划规则，其本质是：为了将某项特定利益赋予某一小块不动产而无视公共利益或综合规划方案。

2.分区规划变更

是指允许某一土地以在其他情形下构成违反分区规划条例规定的形式加以利用。例如A的某块5000平方英尺的土地位于如下片区：（1）用途限定为居住；（2）要求最小建筑用地面积7500英尺。此处A可以申请当地分区规划委员会批准他在不够最小建筑面积的土地上建造住宅。解决A开发建设难题的前述方式方式就是分区规划变更。分区规划变更包括面积变更和用途变更两种类型。前者可以改变限高、位置、后置距离、面积或其他类似的使用规定；而后者则是通过改变用途使原本在该片区内被禁止的用途变为允许，此种变更类型是存在争议的，理由是这一行为属于重新分区规划。

3.特别例外

是指分区规划条例对于符合特殊条件的情形而允许的用途。这一做法主要是针对一些特别的土地用途，如，机场、垃圾填埋场、高尔夫球场、学校、医院等，这些特别的土地用途可能会给社区带来某种损害，如，噪音、有害气体、交通拥堵、人口密集、影响不动产的价格等等。之所以称为特别例外，是由于立法机关认为，一般情况下某一区域的土地存在某种特别用途是合适的，当然，必须要对其加以限制以避免损害周围土地的其他用途。

4.崭新的分区规划方法

新的规划方法主要有：

（1）协议分区规划，主要是指土地所有人与市政当局通过协议的方式重新进行分区规划的行为。在美国有很多判例认为其是无效的，理由主要是两种，一是认为其属于不合法的斑点分区规划；二是认为政府机关的管治权不能通过协议的形式出让。但从近些年的判例来看，协议分区规划正在被逐渐接受。

（2）附条件分区规划，此种方法与协议分区规划类似，不同之处在于市政当局或其他政府机关不作出正式允诺。

（3）浮动分区规划，是指政当局或其他政府机关批准设立具有某种特点的新分区规划区，但其位置并未确定，而开发商可以通过申请重新分区规划将其位置确定下来。这一方法的优点在于可以提高政府机关对于大型项目的控制力，如交通设施、工业大厦等。

（4）组群分区规划区，其是创新型的居住小区规划方法，传统的分区规划条例首先是通过规定每个单户型家庭住宅必须是在各自土地上的独栋的、不附属的建筑物，其次要求住宅需在土地的具体位置上进行建设。而按照次规划方法，它仅对小区的密度作出限制，因而开发商可以集中在某一位置上进行小区建设。

（5）规划单元小区，此种方法与尤科里德式分区规划是对立的，因为它允许所有人总体规划大型项目的具体细节，如用途、位置。这种方法实际上是赋予私人企业在综合规划方案的范围内规划设计整个小区或社区。

5.开发分区管理方法

开发分区批准程序是一种不同的、独立的进行土地利用管理的方式。这一程序其实是开发分区许可，当事人未来获得此许可必须遵守批准机关规定的各种条件和限制规定。在有些法域，由于批准机关对于此事项有很大的自由裁量权，此种规划方法被视为保证综合土地利用规划方案的第二种手段。对于是否必须批准开发分区申请，不同法域有不同的规定：有的法域规定，对于符合当地条例规定的最低标准的申请必须批准；而有的法域认为，为了保障公共健康、安全或福祉，相关机关有权不批准申请或延迟项目开发。当前美国的整体趋势是，为了提高规划的灵活性，授权可以行使裁量权而不批准这种申请。

接下来，我们看一下现代土地管理制度的服务目的和范围有哪些新的内容和变化。尤科里德式的分区规划仅仅调整某一用途的地理位置，其基本问题是某一用途可以放在何处。现代土地利用管理可以禁止各种用途甚至可以禁止那些不属于普通法侵扰的用途。分区规划条例可以将一些不利影响降至最低限度，如烟尘、噪音、臭气等等，但是，如今的土地利用管理的作用涉及经济、社会等各个方面。这些作用包括：保护不动产的价值、维护社区的“特点”、防止环境恶化、提高不动产计税基数、促进旅游业和其他经济产业。

虽然有些学者主张取消这种土地利用管理制度（以罗伯特.埃利克森和理查德.爱泼斯坦为代表），但是在实际情况中并未出现普遍取消或根本改变土地利用管理情形。学者约翰.G.斯普兰克林认为目前的土地管理制度在未来也不会发生重大的变化，而且未来为解决有限土地资源的承载力问题，政府对土地的利用管理将无处不在。

结语

我国语境中的分区规划是指国土空间规划体系中的一部分，是对市级国土空间总体规划的具体化，在国土空间规划体系中起着承上启下的作用：按照《意见》的规定，我们国家的空间规划体系可以总结为“五级三类”，“五级”指国家、省级、市级、县级、乡镇级；“三类”指总体规划、详细规划及专线规划。分区规划对上需要传导总体规划确定的目标、指标和任务，对下为下层次规划提供指导依据。

我们国家的分区规划实际上是受市级国土空间总体规划的控制的。而在美国，分区规划就是指所有的政府土地利用管理形式，同时美国的分区规划与其城市规划是存在一定矛盾的，主要是由于目标不同、程序存在差异、对公共利益界定存在差异等原因造成的，而且，在法律上美国的分区规划并不受城市规划的控制，这也是美国规划体系中的薄弱环节。我们国家正在推进建立国土空间规划体系，分区规划在这一体系中处于举足轻重的作用，是进行下一步控制性详细规划的依据和重要基础。

参考资料来源：

1、参见施卫良、杨浚：国土空分区规划解析，载土地观察，2019年，12月。

2、参见[美]约翰.G.斯普兰克林：美国财产法精解，钟书峰译，北京：北京大学出版社，2009年版，588。

3、参见罗伯特.C.埃里克森：分区规划的替代方案：约定权、侵扰规则和作为不动产利用控制手段的罚款，载《芝加哥大学法律评论》，1973，40：681。

4、参见《美国案例汇编》第272卷第365页（1926年）。

5、参见黄征学、祁帆：《完善国土空间用途管制制度研究》，载《宏观经济研究》2018年第12期。

6、农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。

7、参见《自然生态空间用途管制办法（试行）》第2条。

8、参见祁帆、李宪文、刘康：《自然生态空间用途管制制度研究》，载《理论探讨》2016年第12期。