原标题：研究｜如何有序稳妥推进宅基地改革

编者注：宅基地是维系村落共同体、延续农耕文明、留住乡愁进而实现乡村振兴的物质基础。深化宅基地制度改革是强化乡村振兴制度性供给的重要一环，盘活和利用好宅基地十分重要。如何有序稳妥推进宅基地改革，也成为我们重点关注的问题。

一、宅基地改革困境

①宅基地被闲置荒弃

宅基地是农民的安身立命之本，是农村的重要土地资源，但随着工业化、城镇化进程的加快，越来越多的农村居民选择向城镇迁移、另谋出路，农村人口不断流失，与之相对应的是大量农村住宅和宅基地遭遇闲置荒弃的现象，使得宅基地制度改革面临“一户一宅”难以落实、宅基地流转受限等困境。

②制度与实践疏离

从珠三角地区和全国情况来看，宅基地制度因不完全适应经济社会发展现实需求，而在实践运行中存在宅基地闲置与无地可批并存、功能单一与无序商业化突破、宅基地与集体建设用地割裂、集体地位的制度与实践疏离等问题。

③居民住房权益差异大

在乡村振兴战略实施的当下，更需要平衡城乡之间的发展，缩小二者之间住房权益的差距，由于法律赋予城乡住房的权能不同和受二元户籍制度影响，农民与城市居民对房屋所享有的权益具有较大的差异。然而，二元户籍制度背后所带来的城乡差异束缚了城乡融合脚步，该问题在宅基地制度改革方面显得尤为突出。宅基地是农民基本的生活要素，而如何定性农民的身份首先是看其个人的户籍。定居在城市的农户人口以及在农村生活的非农人口是否可以定性为农民，是否享有宅基地的资格权及使用权，需通过制度改革予以解决。

④祖业观念根深蒂固

受乡土孕育的农民，在“生于斯、长于斯”的乡土文化熏陶和影响下，具有强烈的祖业观。与国家法律相比，农民更愿意遵守和接受农村的乡规民约，因此在农民的潜意识里，宅基地是祖宗基业，是家族兴盛的象征。祖宗基业需要薪火相传，一代代传承下去，所谓“祖宗之法不可违”便是如此。也正是因为村民的祖业观念强烈，导致有相当部分农民所占有的宅基地远远超过其基本需求，使得宅基地制度改革难以顺利进行。

二、推进宅基地改革的重要举措

①遵循全面深化改革

基于我国农村宅基地制度改革史，结合实践经验，应遵循全面深化改革。注重顶层设计与自发探索相结合，坚持依法改革，改革僵化的制度规则，因地制宜把握改革的节奏和方式，通过挑选改革试点，探索突破推进，再总结经验，全国推行。在推进宅改过程中，坚持“规划先行”，注重项目规划，整合新农村、移民等项目资金，让资金跟着宅改走。此外，优化村庄规划，相关政府部门通力协作对前期规划进行调整完善。

②理顺制约改革因素

在设计宅基地改革方案过程中，应理顺宅基地改革制约的因素，如在欠发达地区与发达地区，在城中与城郊、偏远地区，宅基地制度运行状况大不相同。宅基地供应、开发和整治在粮食主产区、生态脆弱地区等受到更多硬约束，有别于已经高强度开发的地区。此外，在保障农民权益的基础上，理顺集体成员与农民集体之间的关系，在立法中明确农民集体和农民个体的各项权利，深入推进针对“空心村”的土地整治。

③坚持系统思维和联动统筹

在系统思维方面，宅基地改革对象应锁定为宅基地使用权的无偿取得且不得流转，以资源市场化配置为方向，在坚持“户有所居、住有宜居”的基础上剥离宅基地超载的保障功能以纯化财产属性，进而继续赋权强能显化财产价值。

其次，坚持统筹联动，集成集体建设用地入市、乡村振兴、城乡融合和要素市场化改革，为宅基地改革提供基本遵循。国土空间和城乡规划的空间尺度、刚性与村庄的分散性、差异性和变动性出现紧张关系，对宅基地改革施加了前置性约束。应充分考虑改革方案与上述各项协同，共同发力，发挥制度改革的加乘效应。

④保障建设用地指标有效落地

在土地整治、用地指标和建设规划上落实农业农村优先发展理念，闲置宅基地整治应以宅基地使用权为基础，在政府引导下由集体主导，并与市场主体合作，优先复垦为耕地，也可以整理为用于乡村产业开发的集体建设用地。以宅基地和集体经营性建设用地同等化对待为条件，分步推进，以闲置节余宅基地为对象实现宅基地与集体建设用地的权利平等，打通宅基地与集体建设用地互相转换的通道，增加各自的供应来源。此外，在进行土地整治项目的过程中，提高土地节约集约利用的水平，变“闲”为宝，实现多赢。

⑤强化制度政策保障

因地制宜实行一户一宅或一户一居以保障住有所居，制定集体成员资格认定的标准和条件，落实宅基地资格制度，确保全覆盖，赋予一直未取得宅基地、自然灾害丧失的农民取得宅基地的权利，由集体收回其闲置宅基地并对其上房屋给予适当补偿的同时继续保留进城落户农民取得宅基地的成员资格。完善、用好宅基地收回、退出制度，实现对利益关系的调整。

构建宅基地资格登记制度，登记信息主要包括集体成员身份，因分配取得的宅基地的四至、面积及方位，宅基地上构筑房屋及其他附属物的基本情况等。全面优先从土地供给上保障农民居住需求，做到应保尽保，可在农村建设用地规划和指标分配中给予预留。

⑥多元化盘活宅基地

随着近年来国家政策的出台，各地方政府也顺应时代的发展趋势，开展了一系列针对农村宅基地制度改革的探索实践。但基于宅基地的制度改革与盘活目前主要还是在于政策层面的指导和地方试点，尚待国家层面出台更进一步、具有更高效力的文件予以规范约束，为新时代下的宅基地制度变革指明道路。地方政府也需视当地发展状况，探求多元化的宅基地盘活与利用途径，在充分保障农民利益的基础上，提高宅基地的利用效率，为推动乡村振兴、加快农业农村现代化助力。

⑦积极宣传宅基地改革

为了让农民们更快地了解宅基地的改革政策，应加大力度投入宣传以及推广工作。部署相关工作人员深入到各个农村进行宅基地改革的宣传演讲，给农民普及相关的改革工作内容，提高农民的法律意识，让农民能够更好地利用法律来维护自身的合法权益。

总结

宅基地的制度改革与盘活，对于促进乡村土地资源利用、推动国家乡村振兴战略具有重要意义。农村宅基地改革是一项长期而复杂的工作，只有通过努力、合作和创新，我们才能够让农村宅基地改革走向成功，让农民们过上更加美好的生活。