红星观察｜当极端天气成为新常态，城市如何更安全？
经历了北半球酷热高温，我国北方又迎来极端降雨，京津冀受灾严重。同一时间，各类气象灾害在全球各地也频频出现。高温和降水极值不断刷新纪录，洪涝灾害对经济社会造成重创。一系列灾害让人们重新审视人与自然的关系这个永恒的问题。
在各类灾害风险高企的今天，城市首当其冲。城市人口密度大、经济集中度高，并集中了重要的基础设施，加之城市热岛效应、雨岛效应显著，城市面临的气候风险更为严峻。同时，城市既是承灾主体也是救援主体。在各类灾害复杂多变的今天，如何让城市更加安全更为一个值得关注的问题。
▲2023年7月30日，北京，市民在暴雨中出行 图据IC photo
为此，红星新闻专访了多位长期关注城市适应气候变化领域和城市规划的资深专家，探讨当极端天气成为新常态，城市如何统筹发展与安全？
极端气候灾害频率、强度增加时
城市规划需要考虑气候变化因素
盘点近年来我国北方的暴雨灾害，2012年“721北京特大暴雨”，最大总降水量出现在北京房山541毫米。2021年郑州“720特大暴雨”，最大累计降雨量在郑州新密市白寨918.9毫米。
▲2021年7月20日，河南郑州 图据IC photo
中央气象台数据显示，2023夏季的本轮强降水横扫河北、北京、天津、山西、河南、山东等省份大范围地区，华北地区日降水量16站突破历史极值。北京昌平、门头沟，河北保定、石家庄、邢台局部地区降水达到650毫米至1003毫米。其中，最大小时降水量111.8毫米（北京丰台区），最大降水量1003.3毫米地点在河北临城县。
特大暴雨导致全市主要河流洪水来势快、量级大、峰值高。永定河卢沟桥站洪峰流量仅2小时就从1000立方米/秒上升为峰值4650立方米/秒，是1925年以来的最大洪峰。大石河漫水桥站最大洪峰流量5300立方米/秒，是有实测资料以来的最高记录；拒马河张坊站最大洪峰流量6200立方米/秒，是有实测资料以来的第二高记录；上述两河断面洪量分别相当于2012年“7·21”强降雨的9倍和4倍。
8月9日上午，北京市召开防汛救灾工作情况新闻发布会。据介绍，截至8月8日24时，北京市因灾死亡33人，主要由洪水冲淹、冲塌房屋等原因造成；因抢险救援牺牲5人。还有18人失踪，包括1名抢险救援人员。8月11日上午，河北省防汛救灾暨灾后重建新闻发布会召开。截至8月10日，河北省因灾死亡29人，其中6人为先前失联人员，目前还有16人失联。
刚刚过去的7月是全球12万年来最热的一个月。紧接着，京津冀暴雨又造成灾害。中国国家气候变化专家委员会副主任、中国社会科学院学部委员潘家华接受红星新闻采访时表示，联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）的评估报告指出，工业革命以来，由于人为原因，包括化石能源的使用，带来的温室气体排放，导致全球气候变暖，这使得极端天气事件频次增加，强度提升。
最新的联合国政府间气候变化专门委员会评估报告则显示，人为造成的气候变化正给自然界造成危险而广泛的损害，全球大约有33亿至36亿人生活在气候变化高脆弱环境中。未来多种气候变化风险将进一步加剧，跨行业、跨区域的复合型气候变化风险将增多，且更加难以管理。
“如果明年夏天还是高温热浪天气持续应该如何适应？城市建设要考虑的极端值是不是该提高？都是值得考虑的问题。”中国气象局科技与气候变化司副司长张兴赢在今年全国“两会”期间接受红星新闻记者采访时表示，过去北方的城市都很干旱。但是最近三五年随着雨带北移的影响，北方降雨开始增多，这是当时都没有考虑到的问题，不少城市一下雨就内涝。
中国城市规划设计研究院副总工程师、城镇水务与工程研究院院长龚道孝在接受红星新闻采访时表示，全球气候变化导致各种极端气候灾害发生频率增大，强度增加，并且未来这一趋势将延续并极有可能增强，极端降雨也类似。这些确实需要城市规划引起高度重视，城市规划、工程建设的相关标准需要考虑气候变化的因素。
国家战略早对城市适应气候变化提出要求
潘家华表示，目前，应对气候变化主要方案包括两个方面。一方面是控制全球气温升高，另一方面是考虑极端事件对经济社会的冲击，这其中就包含了要考虑城市建设的韧性、弹性。
▲人们在海边避暑纳凉，躲避高温天气 资料图片 图据IC photo
而张兴赢此前接受红星新闻采访时称，随着我国城市化进程发展，提高城市气候变化适应能力建设需求更为迫切。然而各地地理、气候条件的差异决定了适应气候工作几乎没有现成的“作业”可抄。此外，量化考核指标的缺失也让城市适应气候变化的进程变得艰难而缓慢。正因为如此，呼吁重视城市适应气候的工作显得更为重要。
2007年出台的《中国应对气候变化国家方案》，提出了我国应对气候变化的总体战略。
2013年，我国首次发布《国家适应气候变化战略》，其中提出，要在推进城镇化进程的同时提升城市基础设施适应能力，改善人居环境，保障人民生产生活安全。对东中西部城市化地区都提出了具体的要求。其中对东部城市化地区的要求是，完善城市河网水系、改善城市建筑布局、防洪排涝、截蓄雨洪、提升城市基础设施，加强对台风、风暴潮、局地强对流等灾害性、转折性重大天气气候事件的监测预警能力。根据资源承载力和环境容量，充分考虑气候变化的影响，科学编制城市规划，疏解中心城市人口压力，使城市群与周围腹地的资源环境实现优化配置；逐步调整产业结构，发展节水型经济，建设节水型城市。
2014年发布《国家应对气候变化规划（2014-2020年）》，对减缓和适应两方面工作都作出了战略部署。2015年，国家发改委和住建部联合出台《城市适应气候变化行动方案》，提出创建气候适应型城市，全面提升城市适应气候变化的能力。
去年，我国再次发布《国家适应气候变化战略2035》，以更为基础性的视角强化了气候变化监测预警和风险管理的重要性。
《国家适应气候变化战略2035》提出要强化城市气候风险评估，建立健全“一年一体检、五年一评估”的城市体检评估制度。推动地级及以上城市编制城市气候风险地图。调整优化城市功能布局。充分考虑气候承载力，统筹安排城市建设、产业发展、生态涵养、基础设施和公共服务，合理规划城市布局与功能，遏制可能导致区域气候恶化、灾害风险增大与城市病加剧的无序扩张。此外，要保障城市基础设施安全运行。全面开展城市基础设施普查归档和体检评估，摸清底数、排查风险、找准短板、精准施策。根据气候变化对城市降水、温湿度、风速、地下水位、土壤含水率和地基基础稳定性的影响，制定或修订城市地下工程在排水、通风、墙体强度和地基稳定等方面的建设标准。完善城市生态系统服务功能。构建蓝绿交织、清新明亮的复合生态网络和连续完整、功能健全的生态安全屏障，增强生态系统在涵养水源、净化水质、蓄洪抗旱、调节气候和维护生物多样性等方面的服务功能，有效缓解城市热岛效应、内涝和重污染天气等问题。
《国家适应气候变化战略2035》还提出，加强城市洪涝防御能力建设与供水保障。建设源头减排、蓄排结合、排涝除险、超标应急的城市防洪排涝体系。系统化全域推进海绵城市建设。提升城市气候风险应对能力。建立跨部门、跨区域联防联控的常态化管理体系，完善应急处置和救灾响应机制，提升城市气候风险治理科学化、精细化、智能化水平。加强城市极端天气气候事件下老旧楼宇、窨井盖、隧道、桥梁、地下空间、农村危房等承灾体危险源监控、风险排查和隐患治理。建立完善极端天气气候事件信息管理系统和预警信息发布平台，确保预警信息发布可达性、及时性、有效性。
此外，《国家适应气候变化战略2035》还对强化区域适应气候变化行动作出了部署，对各地区以及京津冀地区都作出部署。与此同时，多个省市也发布了应对气候变化相关行动方案、规划。
规划专家：
一些城市盲目开发地下空间，易灾性和救援难特别明显
“但现在一些城市建设往往都是追求光鲜亮丽的城市风貌，宽马路、大广场、高楼林立，忽视对防灾减灾领域的投资。殊不知城市越发达，城市规模越大，越脆弱。因为相互依赖的程度越来越高，一个方面出问题，整个系统就会瘫痪。”中国城市规划设计研究院原院长李晓江在接受红星新闻采访时表示，过去十几年，人们对城市的各种灾害认识是不充分的。
李晓江举例，有些城市在扩张和选址过程中，不注意考虑灾害因素，把城市新区或新城扩张到了低洼地区或自然灾害频发的地区。出现这种情况，再放弃已建设好的区域不太现实，只能做好设施保障，这类城市应该尤其关注防洪防涝工程设施。低洼地区的新城建设要遵守自然规则，避免盲目开发，建设初期就要改变自然标高，克制开发地下空间。
李晓江表示，一些城市盲目开发地下空间，而地下空间的易灾性和救援难特别明显。他曾在参与郑州7.20灾后重建相关论证工作时发现，许多地下车库排水困难，水淹以后损失巨大，出现人员被困，救援难度很大。他发现目前一些城市强调地下空间统一开发，连通开发，餐厅、商场、地下商业街相互连通，而且越挖越深，但采用的设施却很简陋，地下基础设施得不到重视，工程质量良莠不齐，排水、救援难度都很大。
李晓江还发现，城市高楼林立，停水停电影响很大，与此伴随的还有通讯中断，无法与外界进行信息联络，城市高层住宅居民成为严重的次生灾害受害者。
龚道孝表示，已建成的设施是否需要改造以及如何改造，需要综合考虑社会、经济、生态、工程等多方面的因素，进行成本效益分析，考虑改造措施的可行性，经过充分的分析论证之后再作决定。未来设计建造的城市设施，应当充分考虑气候变化的因素，该提高的就要切实提高。地势较低的地区，要优先考虑给雨水留足空间，考虑雨水调蓄调节需求。如果需要开发，在防洪排涝方面肯定会付出更大的代价，要切实做好防洪生态等方面的影响评价，就需要充分论证、权衡利弊再作决定。
如何增加城市安全韧性？
专家：治理极端暴雨带来的洪涝灾害必须三管齐下
每次一发生城市内涝，相关海绵城市议题就被热议。
谈到海绵城市，潘家华表示，合理规划城市蓝绿空间，建设海绵城市是提升城市韧性、弹性的方式之一。以水定城、以水定地、以水定人、以水定产合理规划人口、城市和产业发展，体现的是人与自然和谐共生。但是蓝绿空间吸收降水是有度的，海绵城市并不能做到100%吸收所有降水，比如，十年一遇降水全部解决，二十年一遇降水全部解决，五十年一遇降水部分解决。海绵城市建设不是一劳永逸的。
▲资料图 图据IC photo
龚道孝也解释，狭义的海绵城市指源头减排措施，主要针对中低强度的降雨，并不是针对极端降雨。极端降雨靠大排水系统和应急管理。广义的海绵城市包括河湖等大海绵设施，其建设能提高大排水系统应对降雨的能力。
龚道孝表示，极端暴雨带来洪涝灾害的治理解决还必须三管齐下：一是统筹做好区域流域和城市的排水防涝，衔接好内涝和防洪。二是构建“源头减排、管网排放、蓄排并举、超标应急”的城市排水防涝工程体系。三是建立完善的应急管理体系。
龚道孝介绍，韧性城市和海绵城市有着相近的理念，都是城市开发建设和应对各种自然灾害的理念上的转变，海绵城市本身也可以看作是韧性城市的一部分，海绵城市实际上就是水韧性城市，能够给未来应对灾害提供新的思路和解决方法。
为什么“百年一遇”灾害没几年就能遇到？
城市如何更安全？
自然灾害中，人们常听到灾害的级别或者防灾的级别是“五十年一遇”或者“百年一遇”，甚至“千年一遇”。但是随着极端天气越来越多，没过几年就说遇到了“百年一遇”的灾害。是不是“百年一遇”变得不稀奇了？
对此，李晓江解释，过去分析灾害使用的是概率法，就是利用降水统计，然后推算出来这种降水量是一个什么样的概率。他打比方，这个概率是百分之一，就是“百年一遇”，千分之一就是“千年一遇”。这类分析手段有一定价值，但是在讨论到城市和区域安全运行时，它只是一个方面。概率法分析的是某一种灾害发生的概率和可能性，但是现在城市应对安全运行，重要的需要用情景分析法。所谓情景分析法就是几种灾害或者几种现象同时发生时，分析最坏的情况，或者最坏的几种现象组合会产生什么样的灾害影响，去做一种分析评估。这样就要考虑从单一灾害的防治转向综合的安全韧性的提升。
▲2023年7月31日，连续暴雨，位于北京门头沟路的永定河一条支流水位大幅度上涨 图据IC photo
针对过去提出的“五十年一遇”“百年一遇”标准，有专家提到，随着全球气候变暖，极端天气频发，基于历史数据的不同频度降水量数值往往低于实际情况，即同样强度的降水发生的频度更大，城市面临超出现行设计标准的降雨几率增加，城市内涝更易发生。
张兴赢曾在接受红星新闻采访时表示，要强化气候变化和极端天气气候事件对城市水资源、能源、交通等保障设施的影响研究，将气候变化风险纳入相关行业建设的技术标准规范，以完善城市暴雨、大风等相关工程建设与防范标准，提高沿海城市海平面变化相关防护设施的设计要求，加强城市洪涝防御能力建设与供水保障等，提高城市韧性。
李晓江称，建设韧性城市是一个综合概念。极端天气可能成为气候的新常态。一方面对于灾害要靠工程措施，但工程措施是有限的，会出现超越工程措施防御能力的灾害。在灾害发生的时候，要有迅速恢复的能力，能把损失降到最低。
李晓江表示，这次京津冀暴雨灾害，一些乡村在灾区，本身在山区，灾情更加复杂。本身的防灾减灾能力特别弱。灾害防治的建设标准也相对比较低。所以更加会成为易灾地区。提升城乡安全韧性也是任重道远。
在李晓江看来，目前城市端防洪标准不低，但是整个流域的防洪标准并不高。这次京津冀暴雨灾害，在天津段造成的损失反而不大。虽然所有的洪水都流到天津入海，天津反而没有造成洪水。因为几条河道完成了较大防洪标准较高的改造。“所以持续提高防灾标准，持续防灾投资建设很重要。”
潘家华则提出，城市顺应自然就会更加安全，通过技术手段可以暂时获得发展空间，但是会带来更大危险。城市要安全，就要考虑人与自然和谐，考虑自然承载能力，自然资源禀赋，经济发展需求、技术水平。这不是单一因素，而是需要综合考虑。
红星新闻首席记者 吴阳 实习生 蔡君安
编辑 张莉 责编 邓旆光