郭田勇、王航 | 新格局下金融监管的趋势和重点——基于金融消费者保护视角
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内容提要
金融监管机构改革塑造了我国新的金融监管格局，本文从金融消费者权益保护视角，对新格局下金融监管的现状、趋势、国际比较和重点进行了研究。当前我国金融消费者保护面临法律体系不完善、信息不对称和监管不完善的问题和挑战。新的金融监管格局为保护消费者权益提供了有力支撑，金融理念和模式的优化、金融监管覆盖范围的扩大和金融监管科技应用水平提升将是新格局下金融监管的主要趋势。从金融监管的国际视角分析，美国和英国的金融监管体系改革均在消费者权益保护方面进行了加强和完善，对我国金融监管的完善具有一定的借鉴意义。预期未来我国金融监管的重点将集中在三个方面：一是健全金融消费者保护体系；二是提升金融监管与金融消费者保护效能；三是加强和完善金融创新监管。
关键词
金融监管 消费者保护 机构改革 金融创新
作者简介
郭田勇（ 中央财经大学金融学院/ 中央财经大学中国银行业研究中心）
王航（ 中央财经大学金融学院）
刊期
2023年第3期
引 言
党的二十大报告中指出“加强和完善现代金融监管，强化金融稳定保障体系，依法将各类金融活动全部纳入监管，守住不发生系统性风险底线”，为我国金融监管发展指明了方向。2023年3月7日，国务院机构改革方案提出组建国家金融监督管理总局，统一负责除证券业之外的金融业监管，中国人民银行、国家金融监督管理总局和中国证券监督管理委员会共同构成了我国新的金融监管格局。此次金融监管机构改革将有助于整合监管职能，明确监管职责和权力范围，进一步提高金融监管效能。金融消费者权益保护是金融监管的重要组成部分，是确保金融市场长期稳定和健康发展的重要保障，美国此轮银行业风险之所以没有迅速蔓延，除了快速推出新贷款计划外，也与其确保银行储户能够支取所有资金，特别是对超过25 万美元存款保险限额的部分也给予全额保障有很大关系。针对当前国际银行业风险事件，本文试图从金融消费者权益保护视角，探讨我国新格局下金融监管的趋势走向，并结合美国和英国的金融消费者保护实践，对我国金融监管的重点方向提出政策建议，助力我国金融监管的不断发展和完善。
一、金融消费者保护
（一）金融消费者保护的重要意义
金融消费者权益保护具有一定的特殊性，体现在金融产品和服务不同于一般消费品，其具有专业性、风险性和社会性等特点。首先，金融产品和服务具有一定的专业性和复杂性，购买金融产品和服务需要消费者具备一定的专业知识，部分消费者缺乏充分的金融知识和经验，容易受到市场情绪的影响，从而对金融产品和服务存在一定的认知偏差。这种认知偏差可能会导致消费者做出非理性的决策，进而损害自身的利益。其次，金融产品和服务存在风险性和不确定性，消费者购买的证券、理财和保险等产品均有风险性，一定时期内其价格波动可能会超过消费者的预期。最后，金融产品和服务具有重要的社会性和公共性，金融市场的稳定健康发展不仅关乎金融机构和消费者的利益，更关乎整个经济社会的利益。部分金融机构存在利用信息优势隐瞒重要信息，从而误导消费者甚至欺骗消费者的不当行为。这种行为不仅损害了消费者的权益，也会扰乱金融市场的正常秩序，影响金融市场的长期稳定和健康发展。
金融消费者权益保护是金融监管的重要组成部分，是确保金融市场的长期稳定和健康发展的重要保障。金融监管和金融消费者权益保护具有目标上的一致性，即维护金融稳定，促进金融体系持续健康发展。金融消费者权益保护有助于促进金融市场的规范化，可以促进金融市场的透明度和公正性， 提高金融市场的稳定性和可持续性。金融消费者权益保护是金融危机的重要影响因素，研究表明加强金融消费者保护能够有效降低金融危机发生的概率（Campbell et al.，2011；戴国强、陈晨，2015）。对金融消费者权益的有效保护有助于促进消费者建立对金融机构的信任，从而促进金融市场的不断发展。金融消费者权益保护需要在政府、监管机构、金融机构和消费者之间建立良好的互动机制，共同推动金融消费者权益保护工作的深入开展，为金融市场的长远发展打下坚实的基础。
（二）我国金融消费者保护的框架体系
金融消费者权益保护在我国金融监管中具有重要的地位。现阶段，我国金融消费者权益保护框架体系中的制度性内容以相关法律法规为基础，为金融市场上的消费者提供保护。在法律层面，我国通过制定一系列法律法规，明确金融消费者权益保护和投资者保护的相关规定。《中华人民共和国消费者权益保护法》等法律文件为金融消费者权益保护提供了法律依据和基本原则，强调了保护消费者合法权益的重要性，但是我国暂时没有《金融消费者权益保护法》等专门法律。
为进一步加强金融消费者权益保护工作，国家有关部门陆续出台了一系列配套政策和规章制度（见表1）。2015年11月，国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》（国办发〔2015〕81号），该指导意见为金融消费者权益保护提供了明确的指导方针和政策支持。另外，中国人民银行也在积极推动金融消费者权益保护工作。2020年9月，中国人民银行发布了《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》，明确了银行业金融机构在保护消费者权益方面应采取的具体措施和承担的责任，这一举措进一步加强了金融消费者权益保护的力度，能够为金融消费者提供更加全面的保护。银保监会也为银行保险机构开展消费者权益保护工作提供了明确的规范和标准。2022年12月，银保监会发布了《银行保险机构消费者权益保护管理办法》，该办法规定了银行保险机构在消费者权益保护方面的具体要求和管理措施，明确了银行保险机构在金融消费者权益保护方面的责任和义务。
金融监管机构改革为金融消费者权益保护工作提供了更有力的保障。如表2所示，在此次金融监管机构改革前，我国金融消费者权益保护职责分散在金融各细分领域内的监管部门。中国人民银行、银保监会和证监会均设有负责金融消费者权益保护的部门，例如消费者权益保护局和投资者保护局等，各个部门分别负责各自监管领域内的金融消费者权益保护工作。2023年3月7日，国务院机构改革方案明确组建国家金融监督管理总局，整合人民银行和银保监会的消费者保护职能，以及证监会的投资者保护职能，实现了金融消费者权益保护职能的集中统一。这一改革举措将有助于加强金融消费者权益保护工作的统筹和协调，为金融消费者提供更全面、一致的保护。国家金融监督管理总局通过整合各监管机构的职能和资源，进一步明确职权和职责范围，将有助于提升金融监管的效率，提高监管的科学性和针对性，能够更加有效地规范金融市场中的行为，确保金融消费者的权益得到妥善保护。
（三）我国金融消费者保护面临的问题和挑战
1. 法律法规体系在金融消费者保护方面仍存在一定的不足
首先，我国现行法律体系中金融消费者权益保护尚未有专门立法，保护金融消费者权益的法律条款分散在多个不同的法律法规中，缺乏系统性和一致性，难以全面有效地维护金融消费者的权益。金融消费者需要在众多分散的法律条款中寻找相应的适用规定，这给金融消费者权益保护带来了一定的困难。其次，现有的金融消费者保护协调机制不够健全（高培勇等，2022），纠纷协调机制效率不高，解决问题的周期较长，给消费者带来了不便和困扰（郭佳靖，2022）。特别是在互联网金融快速发展的背景下，金融机构在互联网上广泛开展业务，跨区域经营已经成为常态，还有许多互联网平台代理金融业务。因此，金融消费者在维护自己的合法权益时面临更多的困难，需要耗费大量的时间和精力，导致许多金融消费者无法及时有效地维护自身权益。
2. 金融机构和消费者之间存在明显的信息不对称现象
金融机构由于拥有更多的资源和信息渠道，相对容易获取市场上的信息并进行充分的分析和判断，而消费者往往面临信息获取不足和缺乏专业知识的困境，处于信息不对称中的劣势地位（孙天琦，2012；杨东，2013）。在这种背景下，金融机构的信息披露不足成为了一个十分严重的问题（何德旭，2016a）。部分金融机构通过隐瞒重要信息、误导性宣传和销售手段来推销产品，使消费者陷入不利的境地，从而获取更多的收益。这种行为对金融消费者的财产和利益造成极大的损害。除了金融机构信息披露不足问题，消费者的金融教育也存在一定的不足，金融素养水平相对较低，缺乏对金融产品和市场的充分理解， 可能不具备评估和选择金融产品的能力，容易被金融机构的宣传误导或者陷入对自身不利的金融交易中。
3. 金融产品创新速度不断加快，监管手段有待进一步完善
随着金融科技的不断发展，金融产品的创新速度不断加快，越来越多的金融机构开始使用数字化技术来提供更加便捷的金融服务。然而，这种快速的创新也带来一系列新的问题，对金融监管的适应性和完善性提出挑战（李文红、蒋则沈，2017；杨东，2018；唐峰，2020；余文建，2021）。随着新的数字化金融产品和业务模式的不断涌现，监管机构的监管手段也需要不断更新和改进。此次机构改革前，金融消费者权益保护职责分散在人民银行、证监会和银保监会等多个部门，分散的监管架构可能导致监管交叉和监管空白的问题。不同监管机构之间的职责划分可能存在重叠或不清晰的情况，使得对新型金融产品和服务的监管难以形成合力。本次金融监管机构改革将为金融消费者权益保护带来新的机遇，改革后的监管机构将集中统一金融消费者权益保护职能， 加强对新型金融产品和服务的监管，确保其符合法律法规的要求，降低风险， 有力保护消费者合法权益。通过本次改革，金融监管机构将更高效地协调和合作，有效解决监管部门交叉和中央与地方监管部门协调等问题。
4. 在全球金融市场互联互通的背景下，跨境金融消费者的权益保护面临
严峻挑战近期发生的美国硅谷银行和瑞士瑞信银行风险事件所带来的负面影响已经波及其他国家。例如，硅谷银行的英国分行被汇丰银行收购，而我国一些风险投资机构和创业公司在硅谷银行有存款，也因此受到了这一事件的不利影响。这种外溢效应凸显了跨境金融交易中消费者权益保护的紧迫性。由于不同国家之间的法律体系和监管机制存在差异，消费者在跨境金融交易中面临更为复杂的法律环境和权益保护问题。跨境金融交易涉及多个国家的法规和标准， 消费者往往难以准确了解和评估自身权益的保护程度。此外，由于监管制度的差异，某些国家监管机构的执法力度和监管手段可能不足以有效保护跨境金融消费者的权益。这为不法分子提供了可乘之机，他们可能利用法律漏洞或监管的薄弱环节，对消费者实施欺诈或误导消费者。
二、新格局下金融监管的趋势
（一）金融监管理念和模式的优化
金融监管理念以金融安全和稳定为核心，监管目标兼顾安全、效率和公平。金融监管的发展过程是一个不断探索和总结经验的过程。从金融监管理念的演变来看，金融监管的核心理念最初注重金融安全和防范金融风险，强调严格监管和安全优先；在经济全球化和金融自由化浪潮的背景下，各国纷纷探索市场化和自我监管的新模式，提倡效率优先，但随之而来的是金融市场的波动和不断的金融风险；在2008年金融危机后，各国金融监管理念普遍强调安全与效率并重，同时兼顾公平的竞争环境。以金融安全和稳定为核心，是为了保障金融系统运作的正常性和可靠性。同时，金融监管也要兼顾安全、效率和公平三个目标，首先，只有保障金融安全和稳定，才能保证金融市场的长期健康发展；其次，公平竞争、高效运作也是金融监管的重要目标，既要建立起公正的市场环境，避免出现垄断和不正当竞争等问题，确保金融机构之间的竞争是公平的，又要提高金融市场的运作效率，促进资金的有效配置。在金融监管理念不断优化的过程中，监管部门对于金融消费者保护的重视程度也在不断提升，金融消费者保护的各项政策和措施将得到进一步强化。
金融监管模式由分业监管逐渐向功能监管和统一监管过渡。随着金融市场和金融机构的不断发展和变化，金融监管模式也在不断演进和改变，从分业监管到功能监管和统一监管的转变是金融监管针对金融发展做出的调整和完善。分业监管可能导致监管职责分散和监管漏洞出现。功能监管是将不同类型金融机构的相同业务或功能交由同一监管机构进行监管，有助于实现监管职责的整合和协调，提高监管效率和监管质量。统一监管则是将所有金融机构和金融业务交由同一监管机构进行监管。从全球金融监管改革发展看，功能监管和统一监管成为金融监管发展的主要趋势。越来越多的国家和地区开始采用功能监管和统一监管模式，以应对金融市场和金融机构的快速发展和变化，提高金融监管的有效性和效率。功能监管将进一步明晰金融消费者保护部门的职权和职责范围，统一监管将整合原先分散在各个监管部门的金融消费者保护职责， 这都有助于提升金融消费者保护的效率和覆盖面。
（二）金融监管覆盖范围的扩大
金融监管范围不断扩大，覆盖各类金融活动。随着金融市场的快速发展和金融创新的快速涌现，金融监管的范围不断扩大，以确保金融市场的稳定
和消费者的权益受到保护（张雪兰、何德旭，2016）。在金融市场快速变化和金融业务不断创新的背景下，分业监管体制下可能存在一定的监管漏洞， 监管不到位和监管空白的现象可能会导致某些机构利用监管漏洞谋取利益， 而这种行为不仅会给金融消费者带来损失，还会给金融市场带来风险。金融监管对各类金融活动的全覆盖是保证金融市场稳定发展和保护金融消费者权益的必要措施，有助于填补监管空白和防止出现监管真空，避免金融风险的积聚和金融消费者权益受损。
（三）金融监管科技应用水平的提升
金融监管部门将结合金融科技的发展不断完善监管措施，保护金融消费者权益。针对金融科技发展的特点，金融监管部门在算法监管、网络安全、数据管理、信息保护、技术风险监管等方面不断加强和完善，并通过监管沙盒等模式促进金融科技创新和金融监管的平衡发展（胡滨，2019）。首先，算法监管是确保金融机构不会利用算法做出违法违规的决策，保障市场公平公正的重要手段。其次，网络安全、数据管理和信息保护直接关系到金融机构和客户的信息安全和隐私保护，需要制定完善的安全标准和措施，确保金融机构的网络安全和数据安全得到充分保障。此外，技术风险也是监管的重点，主要是针对金融科技创新过程中的技术漏洞、缺陷等问题的监管。监管沙盒模式是一种针对金融科技创新试点的监管模式，其主要目的是促进金融科技创新和监管的平衡发展。监管部门在特定的范围内对金融创新试点给予灵活、适度的监管，同时收集数据和信息，为进一步完善监管政策和规则提供依据。这种模式可以帮助监管部门更好地把握监管科技的发展方向，提高监管效率和科技监管的针对性。
三、金融消费者保护的国际比较
（一）美国的金融消费者保护
在特朗普政府时期，美国金融监管政策发生了重大变化。《多德-弗兰克法案》实施后许多问题和争议不断涌现（胡滨，2020），认为该法案的实施成本过高，限制了金融业的发展，如果放松金融监管将有助于促进美国经济和金融发展。2018年，美国总统特朗普签署《经济增长、监管放松和消费者保护法案》，该法案提高了系统性重要金融机构的认定门槛，大幅放宽了对于中小银行的监管要求，减轻了中小银行的监管负担，同时进一步强化了金融消费者保护，主要体现在消费者的信用报告更加受到保护，同时监管要求信用评分公司每年为消费者提供一份信用评分报告，以帮助消费者了解自己的信用情况。此外，该法案还要求金融机构为消费者提供更多的信息，帮助消费者管理自己的财务状况。2019年，《沃尔克规则修正案》获得批准通过，修正后的沃尔克规则对银行的监管要求有一定的放松，修正案更加明确和有针对性，提出根据
金融机构的交易资产和负债规模实施监管。
（二）英国的金融消费者保护
英国金融监管体系由英格兰银行和金融行为监管局构成双峰监管体系， 包含宏观和微观审慎监管以及行为监管。英格兰银行和金融行为监管局两个独立机构分别负责不同方面的监管。英格兰银行不仅是英国的中央银行，而且还负责英国金融系统的审慎监管。作为中央银行，英格兰银行负责货币政策，包括制定利率和控制通货膨胀。作为金融监管机构，英格兰银行通过审慎监管委员会实施宏观审慎监管和微观审慎监管。审慎监管委员会负责监管金融机构的稳健性和安全性，包括银行、保险公司、信托基金等金融机构， 确保金融机构具备足够的资本、流动性和风险管理能力，以应对金融市场的风险和变化。金融行为监管局则负责监管金融服务机构的行为和业务，包括证券、投资、银行等行业，致力于保护消费者利益，维护金融市场的公平和透明。
2022年7月，英国金融行为监管局推出新的《消费者权益法》，这一法规针对金融服务行业制定了更高、更严格的消费者保护标准，旨在确保消费者能够获得公正、透明和可靠的金融服务，该法律的颁布有助于进一步提升英国的金融消费者权益保护水平。新的《消费者权益法》从四个方面对改善金融服务提出了详细要求：一是产品和服务，企业必须开发和设计符合目的的产品，满足所确定目标市场中客户的需求和特征；二是价格和价值，要确保产品和服务的价格是消费者认可的公允价值；三是消费者理解，要充分考虑客户的信息需求，为客户提供有效的信息以增进客户对产品和服务的理解；四是客户支持， 要求企业为客户提供充分的支持服务，满足客户的需求，并帮助客户充分使用产品和服务。
四、新格局下我国金融监管的重点
（一）健全金融消费者保护体系
加强对金融消费者权益的保护是完善现代金融监管的重点工作。从国际金融监管实践来看，各国通过设立负责金融消费者权益保护的专门机构以及修改和完善《消费者权益法》，不断加强和完善对于金融消费者权益的保护工作。在新的监管体制下，国家金融监督管理总局将整合原来分散在各个金融监管部门中的消费者保护职能，从而全面负责我国的金融消费者权益保护工作。接下来，我国加强和完善金融消费者权益保护工作主要可以从完善金融监管立法、加强信息披露和加强消费者教育三方面着手。
首先，要完善金融监管的立法工作，加快制定专门的《金融消费者权益保护法》。完善金融监管立法工作是维护金融市场秩序和保障金融消费者权益的重要举措，制定专门的《金融消费者权益保护法》有助于明确金融机构应遵循的道德和法律准则，明确各方责任和义务，规范金融市场秩序，防范和惩治不法行为。同时，也要进一步完善监管机制，加大对金融机构违规行为的打击力度。
其次，要加强金融机构对消费者的信息披露，提高信息披露的质量。金融监管部门应对金融机构的信息披露做出明确规定和指引，加强对信息披露的监管力度。针对金融机构常见的信息披露问题，应提出具体的要求，明确各项指标的计算方法和披露标准，以保证信息披露的准确性和及时性。此外，监管部门还应建立信息披露的评估体系，对金融机构的信息披露进行定期评估和监测，并对不合规的行为进行惩戒和处罚。金融机构需要及时和准确地披露相关信息，提高信息披露的质量，让消费者充分了解到金融产品和服务的各项属性和特征，提高对金融市场状况以及投资风险和机会的认识。
最后，要加强消费者保护宣传教育，提高消费者的金融素养和权益保护意识。金融监管部门应联合金融机构加大对金融消费者权益保护的宣传和教育力度。通过多种形式的金融消费者教育活动，向广大金融消费者普及金融知识，提高消费者的金融素养，增强消费者对各类金融产品和服务的认识（何德旭，2016b）。要提高消费者的金融权益保护意识，让消费者更加了解自己的权益以及保护自身权益的途径。金融监管部门要进一步完善金融消费者的投诉和纠纷解决机制（余文建，2020），建立健全消费者投诉受理和仲裁处理机制， 为消费者提供更为便捷和有效的投诉和维权渠道，加强对消费者投诉的跟踪和处理，确保消费者的合法权益得到有效维护。
（二）金融监管科技应用水平的提升
金融监管机构改革为提升金融监管与金融消费者保护效能奠定了有力基础。近年来，我国金融监管体系不断完善，从“一行三会”到“一委一行两会”，再到最新的“一行一总局一会”结构，其中的变革是历经多年实践和经验积累的结果。此次金融监管机构改革完成后，在职能上，中国人民银行作为中央银行负责货币政策制定和宏观审慎监管，改革后的国家金融监督管理总局和证监会将作为国务院直属机构，负责微观审慎监管和行为监管。这一改革将有助于预防和化解金融风险，增强中国金融业的韧性和可持续发展能力。
金融监管效能的提升需要审慎监管和行为监管的协同，以及中央与地方的协调。在新的金融监管框架下，完善审慎监管和行为监管相互协同的机制， 是维护我国金融体系稳定性和健康发展的重要保障。审慎监管主要关注的是金融机构的整体风险水平和系统性风险，旨在通过宏观审慎监管策略，提高金融系统的稳健性和韧性。而行为监管则主要关注金融机构的具体业务活动和行为，以遏制不当行为、防范潜在风险，保障公众利益。只有两者实现良好的协同，金融监管才能高效地实现对全部金融活动的覆盖。在中央与地方金融管理的协调方面，改革方案提出的地方金融监管体制，旨在建立一种中央与地方之间紧密协调的金融监管体系。这种新的体制将有利于加强中央与地方在金融监管方面的合作，确保更好地实施金融监管政策，以维护金融稳定和保护公众利益。此外，中央金融管理部门还将加强与地方政府的沟通和协调，以确保地方金融监管的工作与中央政府的政策目标相一致。
（三）加强和完善金融创新监管
正确处理金融创新与金融监管的关系，加强和完善对金融创新的监管。金融创新对现有金融监管的挑战是监管部门必须要面对的问题。随着金融业的快速发展，金融创新已经成为一个不可避免的趋势，一方面，金融创新能够丰富现有金融产品体系，为金融发展带来了更多的机遇和可能性；另一方面，各类金融创新也给金融监管和金融消费者保护带来了新的挑战和风险。为了保持金融体系的稳定性，保护金融消费者权益，加强监管创新已成为当务之急。金融创新对金融监管的挑战主要表现在两个方面：第一，金融创新的复杂性和多样性使得传统的监管方式已经不再适用；第二，金融创新也为各种金融犯罪和风险提供了新的渠道，例如非法集资、洗钱、欺诈和网络安全等问题。新的金融产品和服务层出不穷，监管部门需要不断更新和完善监管规则和标准，以确保金融创新的合规性和稳定性，保障金融消费者的权益不受侵害。
金融监管部门需要采取一系列措施来加强对金融创新的监管，切实保障金融消费者权益。首先，金融监管部门需要不断提升监管能力，并且要有一定的前瞻性，这样才能够及时对新的金融产品和服务进行监管，以保护金融消费者的权益和维护金融市场的稳定。要进一步提高监管的科技含量，运用人工智能、大数据和云计算等技术手段加强对金融风险的监测和预警，从而更好地应对金融创新的风险和挑战。其次，监管部门需要加强监管规则的制定和完善， 以适应不断变化的金融创新形式和业态。同时，还需要建立更加开放和透明的监管机制，与行业和市场主体保持良好的沟通和合作，共同推进金融创新和监管的发展。最后，还需要注重监管执法的力度和效果，依法惩处各类违法行为，维护金融市场的公平和稳定。
本次机构改革形成了新的金融监管格局，我国金融监管体系得到进一步完善和优化，监管部门的监管覆盖面也得到扩大，有助于解决由于金融创新带来的监管空白和监管不到位的问题。在新的金融监管体系中，各部门的职责分工更加明确，金融消费者保护职能得到有效的整合，将能更好地针对各类金融活动实施监管，有效保护金融消费者权益。
《财经智库》2016年1月创刊，由中国社会科学院主管，中国社会科学院财经战略研究院、社会科学文献出版社主办，系国内首本经济领域智库期刊。
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