地方审计披露专项债问题： 有的项目实际运营收益不足预期的三成，有的超进度拨付资金
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文章来源：21世纪经济报道
作者：杨志锦
截至7月31日，已有10余个省、自治区、直辖市（以下简称省份）审计厅（局）公布了《关于2022年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》（以下审计报告）
近年来专项债发行规模快速扩张，近四年额度均高于3.6万亿，成为稳投资稳经济的重要举措。专项债资金的使用情况也成为各地审计关注的重点内容。
据21世纪经济报道记者梳理，在前些年专项债大规模发行后，一些项目已建成使用，多个省份的审计报告开始关注项目建成完工后的情况，审计也发现了一些问题，如违规将专项债项目资产用于抵押融资；完工债券项目未及时转增国有资产；项目未能达到预期收益，有的实际运营收益不足预期的30%，可能引起偿付风险。
同时，违规使用专项债资金、专项债使用进度慢及资金闲置等老问题仍然存在。值得注意的是，为了完成支出进度考核，一些地方出现了超进度拨付债券资金、“以拨代支”的情况，这同样不利于形成实物工作量。
未实现预期收益，财政部门垫付债券利息
专项债于2015年首度发行，当年发行1000亿，2016年、2017年，其发行量分别扩张到4000亿、8000亿，2018年首度超过1万亿，2019年扩张到2.15万亿，2020年、2021年、2022年额度分别为3.75万亿、3.65万亿、3.65万亿，今年额度则是3.8万亿，创出历史新高。
多个地方审计报告对专项债的作用作出积极评价。 广东省审计报告称，组织审计了2022年汕头、韶关等7个市地方政府的专项债券管理使用情况，审计结果表明，7市积极发挥专项债券资金带动扩大有效投资的作用，加快推进重大项目建设。江苏省审计报告披露，2022年江苏新增地方政府专项债券1760亿元并带动有效投资超过1.1 万亿元。
专项债从2015年开启发行至今已有八年，部分专项债项目已建成完工，多个省份审计报告开始关注项目建成完工后的情况，其中项目收益未达预期的问题较为集中。
广西审计报告披露，2个市和7个县有30个政府专项债券资金支持项目存在项目停滞或未按时竣工运营等情况，导致项目产出及效益未达预期；2个市和6个县20个政府专项债券资金支持的项目实际收益与预期收益差异较大，部分债券项目失去还本付息资金来源，存在偿还风险。
广西对部分工业园区审计时还发现，部分项目园区专项债券资金存在损失或偿还风险。1个县使用6.54亿元园区专项债券资金为特定企业定制2个标准厂房项目，但建成后企业未进驻；2个市5个使用15.63亿元园区专项债券资金建成的项目实际运营收益不足预期的30%，存在偿债风险。
江苏省审计报告还披露，有的项目年度实际收益与预期收益相差较大。抽查2019 年以来的346个政府专项债券项目发现，有275个近3年资金平衡方案预期收益未实现，其中255个未达预期的50%，涉及专项债券本金508.52 亿元，易导致偿付风险。
专项债的要义在于项目收益与融资自求平衡。在发行专项债的前期，各方需编制“一案两书”，即由专业机构编制《专项债券实施方案》，会计师事务所独立出具的《专项债权评估报告》和律师事务所独立出具的《专项债权法律意见书》。在“一案两书”中，需对项目收益做出预测，中介机构要对收益实现的合理性提出意见。
记者了解到，项目收益未及预期可能主要有两个原因：一是部分项目本身不具备收益，其自求平衡是地方政府部门及中介机构以“技术手段”处理的结果。西部省份某地市财政局人士称，一些项目本身无收益或收益极小，不适合发行专项债券，例如市政道路，但是中介机构为获取业务不顾实际情况帮助地方“包装”项目。
北京审计报告披露，2020年个别区的老旧小区电网配电设施改造工程，实际没有对应的专项收入来源，不符合地方政府专项债券举借条件，但仍举借专项债务2000万元。
二是建成后项目质量出现问题。广东省审计报告披露，个别项目建成后未达预期效果，涉及金额5.75亿元。1个市项目论证不充分导致投入使用后未达建设目标要求，涉及债券金额5.50亿元；1个市项目建成后出现工程质量问题，涉及金额0.25亿元。
需要注意的是，专项债券的发债主体是省级政府、涉及省政府信用，因此地方政府必须按时偿还本息，但由于专项债项目收益未能实现，地方财政可能需要先垫付相关资金。
山东审计报告披露，有的项目收益测算脱离实际，偿债能力差。有的项目建成后闲置或使用率低等，未实现预期收益，财政部门垫付债券利息1.76亿元。对此，山东省审计厅建议，要督促相关单位和企业加大产业园等项目招商引资力度，提高项目收益，收回垫付利息；进一步完善制度规范，扎紧债券项目审核关口，从源头避免偿债风险问题。
对于项目建成后的问题，地方审计报告还披露了违规将专项债项目资产用于抵押融资、完工债券项目未及时转增国有资产等问题。
比如 广西审计报告披露，2个市4个项目将政府专项债券项目资产作为抵押物违规融资增大企业债务风险。山东审计报告披露，有的已完工债券项目未及时转增国有资产。对此，山东审计报告建议，指导有关单位及时梳理产权结构，登记国有资产。
超进度拨付债券资金
在关注建成项目问题的同时，地方审计也指出了专项债使用管理方面的一些问题，比如项目进展缓慢、资金闲置、违规使用等。违规使用方面，广西审计报告披露，2个市和4个县挤占挪用23个项目政府专项债券资金44.91亿元，用于房地产商业开发项目、其他债务还本付息等支出。
进展缓慢方面，北京审计报告披露，部分区级已开工项目进展缓慢。由于前期手续不到位、拆迁未完成等原因，10个项目未及时形成实物工作量。其中，3个项目8.89亿元结存在实施单位。北京市审计局建议，要加强政府债券资金管理，强化项目前期论证与研究。
资金闲置方面， 河南审计报告披露，约90亿专项债资金滞留闲置在财政部门或项目单位超90天，其中省本级债券资金约20亿，滞留闲置最长达247天，南阳等29个市县债券资金66亿，滞留闲置最长达300天。
在专项债资金出现闲置的同时，一些地区出现了超进度拨付资金的问题。 海南省审计报告披露，8个市县“以拨作支”专项债券资金6.86亿元，滞留实有资金账户。3个县上报专项债支出进度不实，涉及资金3.53亿元。1个市超进度支付债券资金698.95万元。
广西审计报告也披露，1个市和7个县通过编制虚假工程量清单和虚假监理报告等形式超进度支付工程款11亿元。广东审计报告披露，部分专项债券支出程序不规范，5个市违规提前支付或多付工程款，涉及金额8.67亿元。
记者了解到，超进度拨付债券资金是地方应对支出进度考核的举措，但合规上存在问题。2022年起，监管部门建立专项债券支出进度通报预警制度，相应关注三个指标：一是发行进度，其等于债券发行金额/已下达债券额度；二是资金拨付进度，其等于国库拨付金额/债券发行金额；三是实际支出进度，其等于项目单位实际支出金额/国库拨付金额。其中，后者是最为重要的指标。
前述西部省份某地市财政局人士表示，在专项债支出进度考核下，项目单位在层层压力下，忽略工程实际进度，未严格按照合同约定付款，而是通过签订补充协议预付资金等方式，超进度拨付债券资金，以达成支出进度目标，但这未真正形成实物工作量，一定程度上抑制了专项债稳投资的作用。
超进度拨付资金、项目收益不足等问题也引起监管部门关注。今年3月全国人大审议通过的预算报告表示，要加强专项债券投后管理，严禁“以拨代支”、“一拨了之”等行为，健全项目管理机制，按时足额还本付息，确保法定债券不出任何风险。
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