如何理解党的社会工作机构职能优化
张克
编辑同志：
您好！《党和国家机构改革方案》提出，组建中央社会工作部。现实中，部分地区已先行探索成立地方社工委。可否请专家谈谈中央社会工作部机构设置和职能配置特点，以及中央社会工作部与地方社工委机构职责对应关系？谢谢！
海淀读者耿峰
本刊约请中共中央党校（国家行政学院）公共管理教研部副教授张克作答。
2023年2月，党的二十届二中全会审议通过的《党和国家机构改革方案》提出，组建中央社会工作部（以下简称“中央社工部”）。组建中央社工部是在中央层面相对集中社会领域党政机构职能的一次重大改革举措，有利于解决社会建设领域部门多头管理、职责交叉分散问题。由于部分地区已先行探索成立地方社工委，深入比较分析中央社工部与地方社工委机构设置和职责配置对应关系，对于理解和把握本轮党的社会工作机构职能优化与机构重塑的理论逻辑具有重要意义。
机构设置和职能配置特点
根据《党和国家机构改革方案》，可以从机构设置、职能配置、体制机制等三个方面理解中央社工部的机构职能特点。
第一，将中央社工部设置为党中央职能部门，标志着党的社会工作成为一种比较完整且相对稳定的独立职能。在办公厅（室）、职能部门、办事机构、派出机关等四类党的工作机关中，办公厅（室）和职能部门设置是最为稳定的，办事机构和派出机关相对而言变动较为频繁。职能部门区别于其他三类机关最为显著的特点是负责党委某一方面工作，履行相对独立和稳定的管理职能。由于党的职能部门地位特殊、职责重大，除了中央对外联络部以外，其他党中央职能部门一般由中央政治局委员或中央书记处书记兼任主要负责人，地方党委职能部门主要负责人也多由地方党委常委兼任。本轮机构改革实施后，中央社工部是负责党的社会工作的主管部门，行使相对独立的管理职能，制定社会工作领域政策法规并组织实施，协调指导本系统、本领域工作。
第二，中央社工部在职能配置上主要涵盖统筹指导人民信访工作、指导人民建议征集工作、统筹推进党建引领基层治理和基层政权建设、社会领域党的建设等领域。本轮党和国家机构改革将国家信访局由国务院办公厅管理的国家局调整为国务院直属机构，由中央社工部统一领导国家信访局，这充分体现了党中央对信访工作的高度重视。此前，国家信访局承担综合协调指导全国信访工作的职责，党的工作机关中未明确指导信访工作的职能部门。人民建议征集工作是一项由地方探索上升为顶层设计的职责，北京市、上海市、云南省、贵州省等地方信访部门在职责中明确承担人民建议征集工作，北京市信访办公室内设人民建议征集办，但此项工作并未明确列入国家信访局机构职责规定。党建引领基层治理是党的十八大以来各地在社会治理领域探索的宝贵经验，多由地方党委组织部或社工委牵头推进，但此前未在机构职责方面作出明确规定。
此外，中央社工部还从其他党政部门划转了社会工作领域若干重要职责，以充实和支撑新设立机构的主要职能。为更好地统筹推进党建引领基层治理和基层政权建设，中央社工部划入民政部指导城乡社区治理体系和治理能力建设、拟订社会工作政策、指导社会工作人才队伍建设等三项职责，划入中央精神文明建设指导委员会办公室的全国志愿服务工作的统筹规划、协调指导、督促检查等职责。为加强社会领域党的建设、理顺社会领域党建工作管理体制，中央社工部划入中央和国家机关工委、国务院国资委党委归口承担的全国性行业协会商会党的建设职责。本轮改革后，中央社工部负责统一领导全国性行业协会商会党的工作，协调推动行业协会商会深化改革和转型发展。“两新”组织党建此前由中央组织部在基层党建范畴内统筹指导，中央层面未组建“两新”组织工作委员会，而本轮改革后，中央社工部负责指导混合所有制企业、非公有制企业和新经济组织、新社会组织、新就业群体的党建工作。
第三，在体制机制方面，中央社工部横向上统一领导国务院直属机构国家信访局，纵向上指导省、市、县级党委统一组建的社会工作部门。2022年，中共中央、国务院印发的《信访工作条例》提出要坚持和加强党对信访工作的全面领导，并明确了信访工作是党的群众工作重要组成部分的职能定位，扩大了信访工作的适用主体范围，理顺了信访工作机制。明确由中央社工部统一领导国家信访局，是在体制机制层面有效保障党中央对信访工作统一领导的改革举措，有利于更好地发挥党的职能部门的归口协调作用，提升信访工作在党和国家事业全局中的地位和影响力。《党和国家机构改革方案》明确要求，省、市、县级党委组建社会工作部门，相应划入同级党委组织部门的“两新”工委职责。这是本轮机构改革中统一部署中央和地方机构设置的规定动作，地方机构改革实施完成后，中央—省—市—县等四级党的社会工作机构职能体系将正式建立，中央社工部作为党中央职能部门要发挥统筹本系统、本领域工作的职能作用。
与地方社工委机构职责对应关系
根据《党和国家机构改革方案》对中央社工部的机构设置和10项职责表述，综合比较上海市、北京市、广东省和四川省成都市等代表性地方社工委“三定”规定，可以初步勾勒出中央和地方社会工作机构职责对应关系。
第一，在机构设置类型方面，中央社工部作为党中央职能部门单独设置，与上海市、北京市和广东省等地社工委的机构类型和设置模式有所区别，与四川省成都市委社治委类似。中央社工部作为单独设置的党中央职能部门，既不是派出机关，也未与政府机构合署办公，还未承担决策议事协调机构办事机构职责，与地方社工委区别明显。在机构类型上，中央社工部与四川省成都市委社治委较为类似，但机构名称的内涵和外延更为丰富，职责范围更为宽泛。
第二，在机构职能范围方面，中央社工部综合吸纳“两新”党建引领型和社区发展治理型地方社工委职责，未吸纳社会建设统领型地方社工委的总体规划和统筹协调社会工作职责。比较中央社工部与地方社工委主要职责，基层治理和政权建设、“两新”组织党建职责基本对应，地方社工委较少承担统筹指导人民信访和人民建议征集、行业协会商会党建、志愿服务统筹协调等方面职责。中央社工部在党建引领基层治理和政权建设方面的职责，与北京市、广东省和四川省成都市等地社工（治）委均基本对应；在指导混合所有制企业、非公有制企业和新经济组织、新社会组织、新就业群体党建工作方面的职责，与北京市、上海市、广东省等地社工委基本对应；在统筹指导人民信访工作和指导人民建议征集工作方面的职责，严格意义上仅有广东省社工委在“三定”规定中出现部分类似表述。统一领导行业协会商会党的工作职责此前由党委组织部门（“两新”组织工委）领导和统筹，设在民政部门的地方社会组织党建机构进行具体指导。推动行业协会商会深化改革和转型发展职责，地方社工委未明确涉及。
社会建设统领型地方社工委职责整合集中力度大，承担社会工作总体规划、政策制定、督促检查等职责。北京市委社工委在中央社工部职责范围之外，还负责研究提出本市社会建设的总体规划、重要政策，为市委宏观决策服务，并且宏观指导、统筹协调和督促检查本市社会建设重点任务的落实。社区发展治理型地方社工委（四川省成都市委社治委）在中央社工部职责范围之外，还负责城乡社区公共服务供给能力建设，牵头建立治理资源统筹机制和人、财、物投入保障机制。
第三，在与其他党政部门职责关系方面，中央社工部与地方社工委有所区别，前者仅归口领导国家信访局一家机构。上海市、北京市社工委承担地方党委社会建设或社会工作领导小组办事机构职责，而广东省社工委采取委员会制吸纳众多成员单位，主要目的是强化社会工作领域的总体设计和跨部门协同联动。根据机构改革方案，目前中央社工部承担的统筹协调类宏观管理职责包括统筹指导人民信访工作，统筹推进党建引领基层治理和基层政权建设，志愿服务工作的统筹规划、协调指导、督促检查，协调推动行业协会商会深化改革和转型发展等，主要涉及统筹协调信访、组织、政法委、共青团、发改等部门的具体管理职责。本轮机构改革在组建中央社工部的同时，保持了社会工作领域体制机制的总体稳定，中央社工部的职责范围聚焦信访、基层治理和社会领域党建等三大板块，归口领导国家信访局，体现了稳中求进的改革思路。