【编者按】

制定中长期规划指导经济社会发展，是我们党治国理政的一种重要方式。2025年10月，党的二十届四中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》。

今年是中国共产党成立105周年，是“十五五”规划开局起步之年。十四届全国人大四次会议将审查“十五五”规划纲要草案，勾勒国家未来发展蓝图。

值此全国两会召开之际，澎湃新闻紧紧围绕“十五五”规划的主题，推出《十五五 十五问》专题，“国之大者”、“民生关切”都蕴含其中。

今天关注长江大保护话题。

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称“十五五”规划建议）明确提出：“实施好长江十年禁渔。”

从“十四五”规划建议中的“全面落实长江十年禁渔”，到“十五五”规划建议对禁渔工作提出“实施好”的新要求，一词之变，折射出长江大保护正在从“有没有”的制度建设阶段，迈向“好不好、管不管用、强不强”的提质增效阶段。

2021年1月1日起，长江干流和重要支流、大型通江湖泊等重点水域实行为期10年的禁渔。如今，禁渔已至半程。2026年1月，国务院新闻办公室发布的长江十年禁渔中期评估成果显示：长江旗舰物种长江江豚已恢复至1426头，比2022年增加177头；2021—2025年，累计监测到特有鱼类134种，较禁渔前增加25种；圆口铜鱼在2025年首次被发现自然繁殖活动，这是20多年来首次。

这些数字背后，是一条母亲河从“病了”到“康复中”的真实写照。

然而，亮眼数据之下，挑战依然严峻：部分土著鱼类恢复缓慢、极端天气频发威胁江豚生存、非法捕捞手段不断翻新、退捕渔民后续生计仍需稳固……下一个五年，如何从“全面落实”走向“实施好”？长江十年禁渔“下半程”该从何处破局？

从“无鱼”到“有鱼”，长江禁渔五年成绩亮眼但挑战仍存

长江，曾经因粗放发展模式导致生物完整性指数跌至最差的“无鱼”等级。2021年1月1日起，长江干流和重要支流、大型通江湖泊等重点水域实行为期10年的禁渔。同年，农业农村部印发《长江生物多样性保护实施方案（2021—2025年）》，明确到2025年水生生物完整性水平稳步提高。

启动禁渔后，长江水生生物资源恢复势头明显。根据农业农村部专项调查，2025年长江流域特有鱼类单位资源量较禁渔前平均增长39%，长江鲟监测数量提升6倍，岩原鲤、厚颌鲂等重点特有鱼类增长2.5倍。

世界自然基金会（WWF）发布的《长江生命力报告2025》指出，长江水质、生物多样性、森林覆盖等关键生态指标均有所改善，这是21世纪初以来首次出现的大规模、全面积极变化。

“从国外治理大江大河的经验来看，一般需要30年到50年。我们在刚刚发现长江‘生病’的时候就开始了治理，没有等到病入膏肓。5年之内能见到这样的成效，应该很乐观，也坚定了信心。”十四届全国人大常委会委员、全国人大环资委副主任委员，农工党中央副主席，中国法学会副会长吕忠梅3月1日在接受澎湃新闻（www.thepaper.cn）专访时说。

然而，在看到亮眼数据的同时，挑战依然严峻。

2022年，鄱阳湖遭遇极端枯水位，洞庭湖罕见超长枯水期，极端天气让长江江豚搁浅围困风险上升。部分历史上常见的土著鱼类和珍稀特有物种恢复缓慢，目前仍有99种有历史记录的鱼类未被发现，白鱀豚、白鲟等顶级捕食者已灭绝或功能性灭绝。即便在长江干流和鄱阳湖，水生生物完整性指数也仅从“无鱼”提升至“较差”等级。与此同时，非法捕捞呈现出高科技化、隐蔽化、产业化新趋势，执法监管面临新挑战。

在吕忠梅看来，当前的问题不在于法律本身，而在于执行中的“一刀切”和“一禁了之”。

《中华人民共和国长江保护法》第五十三条明确规定：“国家对长江流域重点水域实行严格捕捞管理。在长江流域水生生物保护区全面禁止生产性捕捞；在国家规定的期限内，长江干流和重要支流、大型通江湖泊、长江河口规定区域等重点水域全面禁止天然渔业资源的生产性捕捞。具体办法由国务院农业农村主管部门会同国务院有关部门制定。”

同时，该条款还授权：“国务院农业农村主管部门应当会同国务院有关部门和长江流域省级人民政府，加强对长江流域禁捕执法工作的指导和监督管理。”

吕忠梅解释说，法律本身是有层次、有弹性的——它禁止的是“生产性捕捞”，并明确划定范围为水生生物保护区、长江干流、重要支流、大型通江湖泊等重点水域。至于其他区域如何管理，法律授权省级人民政府根据实际情况具体划定。农业农村部后续发布的禁渔文件也明确区分了“生产性捕捞”与“休闲性垂钓”，禁止的是破坏性、生产性的捕捞方式，并非一律禁止所有垂钓行为，科研监测、生态调控性捕捞也应有例外。

她以调研中看到的一个小湖泊为例：原本水草丰茂，鱼类种群健康繁衍。全面禁渔后，某一种鱼因缺乏天敌、无人捕捞而大量繁殖，把湖中水草吃得寸草不生。鱼长到一定程度后因无草可吃而大量死亡，腐烂后污染水体，反而带来新的生态破坏。

“这是违背生态系统规律的保护，不是好的保护，是违背科学的保护。”她强调，“应该完整、准确地理解法律，该禁的坚决禁到位，不该禁的要还富于民。地方政府如果切实承担起责任，依法实施分区管控，法律是给他们提供了保护的，不存在‘一放开就违法’的问题。”

下半程关键词：科学精准、分区管控

从“全面落实”到“实施好”，吕忠梅认为，核心是从追求“有没有”制度，转向追求“好不好、管不管用、强不强”。下一个五年，关键在两条腿走路：一是科学精准、分区管控，坚决摒弃“一刀切”、“一禁了之”的简单化思维，真正遵循生态规律，让该禁的坚决禁到位、不该禁的还富于民；二是以生态环境法典编纂为契机，为长江保护提供更坚实的法治根基，把生物完整性指标纳入地方政府考核，推动从“管鱼”向“管生态系统”跃升。

“‘实施好’三个字，就是要用绣花功夫做好精细化管理，用法治思维守护母亲河，让十年禁渔不仅‘禁得住’，更能‘禁出成效、禁出民心’。”吕忠梅说。

在吕忠梅看来，“十五五”生态环境领域的关键词是“协同”——央地协同、生态要素协同、降碳减污协同、绿色发展与生态保护协同。“长江保护法里对地方协同机制、区域协同机制有规定，但实施状况并不理想。”她说，“下半篇文章，政府要通过提高宏观政策一致性，采取协同治理措施，让1+1>2，而不是相互抵消。”

她特别强调，考核地方政府的应该是水生生物完整性指标，而不是简单考核禁了多少鱼。如果地方政府能认真学习领会法律精神，严格执行相关规定，法律是给他们提供了保护的，不存在“一放开就违法”的顾虑。

让退捕渔民不吃亏、有奔头

长江禁渔共涉及退捕渔船11.1万艘、渔民23.1万人。根据农业农村部2024年发布的数据，中央及地方各级财政累计投入社会保障和就业帮扶资金超300亿元，有就业能力和意愿的16.59万名退捕渔民中，96%以上已实现转产就业；23.1万人全部参加基本养老保险，4.5万人享受低保或特困救助，实现“应保尽保”。

但成绩背后，隐忧犹存。国务院发展研究中心2023年发布的《长江退捕渔民生计跟踪调查报告》显示，退捕渔民中50岁以上占43%，初中及以下学历占82%，其中约16%（约3.7万人）为60岁以上老人，再就业难度大。这些老渔民虽然大多已纳入养老保险，但每月养老金普遍在200元—500元之间，仅靠养老金难以维持生计。约12%的退捕渔民家庭收入较禁渔前下降，主要原因是转产就业质量不高、岗位不稳定，多集中在保洁、保安等低薪行业。此外，老渔民对鱼情、水情的经验性认知是科学监测的宝贵资源，但目前仅有不足5%的老渔民被吸纳为生态护渔员或监测员。

吕忠梅在调研中也发现，年轻人、住在生态旅游区的渔民转产情况较好，但一部分年龄大、只会打鱼的渔民面临就业困难。

“如何让为保护生态环境牺牲个人利益的人不吃亏，也能分享生态保护收益，需要分类施策。”她建议，一方面开发专门岗位，比如让老渔民凭借几十年经验参与鱼情监测、生态管护；另一方面，挖掘渔业文化，像赫哲族鱼皮画那样开辟新产业。

“渔民的养老、医疗保障必须到位。”吕忠梅强调，“生态补偿资金也可以多元化使用，比如购买商业保险，针对困难群体精准施策。”

生态环境法典将为“下半程”奠基

今年全国两会，生态环境法典将提交审议。作为我国首部生态环境领域的基础性、综合性法律，吕忠梅介绍说，生态环境法典编纂遵循“适度法典化”路径，对于长江保护法、黄河保护法这类已经出台的流域专门法，法典采取“择其要旨”的方式，将其核心制度、基本原则提炼后纳入法典的生态保护编，形成对重点流域保护的统一规范。这意味着，长江保护法并不会因法典出台而废止，而是作为特别法继续有效存在，与法典形成“一般法与特别法”的互补关系。

具体到禁渔相关内容，法典在生态保护编中专设“重要地理单元保护”一章，将长江、黄河等重点流域的保护原则、生物完整性指标、地方政府考核要求等纳入其中。“法典重申了水生生物完整性指数要纳入地方政府考核，这就从更高位阶的法律层面，为十年禁渔的‘下半程’确立了价值导向——禁渔不是为了禁而禁，而是为了恢复生态系统完整性。”吕忠梅说。

她进一步解释，法典明确了生态环境保护的统一监督管理体制，授权生态环境部门统一行使监管职责，其他部门（农业农村、水利、自然资源等）在各自职责范围内承担生态环境保护责任。“这就从法律上解决了‘九龙治水’的体制难题。”同时，法典强调“资源的保护与可持续利用”，为禁渔与合理利用的关系提供了法律依据。

“禁渔不是目的，恢复生态系统、让生物多样性真正好起来才是目的。”吕忠梅说。

展望“十五五”末，吕忠梅期待看到一幅更好的生态图景。“生物的恢复有它的自然规律，我们只能顺应自然，不能改变种群恢复的时间。但我们已经看到向好的趋势——过去很少见的鱼回来了，小时候常见的鱼也回来了。坚持下去，假以时日，会有一幅更好的图景。”

她特别提到，在云南、四川等地，老百姓已经形成“种树种风景”“从生态银行取钱”的观念，生态旅游、生态产品附加值远超过去。“他们发的是‘生态工资’，不是靠卖粮食的钱。这样的转变，才是真正的绿水青山转化为金山银山。”

长江从“无鱼”到“有鱼”，是重要转折，从“全面落实”到“实施好”，是更高要求。正如吕忠梅所言：“实施好，就是把‘好’的标准细化，落实到考核、制度建设、每一次执法行动中。让每个人都能感受到生态环境带来的变化，有获得感、幸福感和安全感。”

设计：赵冠群