导读

全球地缘冲突持续演进、单边主义与逆全球化抬头，全球金融体系正面临前所未有的不确定性，“治理赤字”成为制约世界经济稳定的关键难题。在此背景下，中国如何看待全球金融治理的改革方向？又如何通过自身实践为全球贡献智慧？本文结合中国人民银行行长潘功胜、中国金融学会理事会会长易纲及其他专家学者的最新观点，拆解全球金融治理的改革现状与中国方案。“IMI财经观察”特推出此文，以飨读者。

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全球金融治理：定义与起源[4][6]

作为全球治理在国际金融领域的体现和运用，全球金融治理大体是指在国际金融体系中，通过多元行为体平等对话、协商合作，共同应对全球金融变革和世界经济问题挑战的一系列规则、机制、方法和活动。

全球金融治理呈现三方面的特点：主体方面，以区别于传统政府间国际组织的非正式国家集团和跨政府网络最为显著和积极；规则方面，以不具有严格法律约束力的国际金融软法为主导；代表性和正当性方面，“民主赤字”问题相较于其他国际经济领域尤为凸显。

从世界范围来看，全球金融治理体系正处于二战之后最大的变局之中，以美元为核心的全球支付和结算体系正在发生深刻的转折性变化，全球金融治理规则的重构正在以前所未有的急迫感提上议事日程。而这一重构的过程，又交叠着世界政治格局、军事格局、工业产业格局和经济贸易格局的重大变化。看似一团乱局，实则转机已现。当下中国正经历着最为深刻的融入全球化并深化制度型开放的历史进程，更深刻地参与到全球金融治理和经济治理之中，成为全球经济金融体系中不可忽视的重要力量。但要抓住转机，首先得看清当前全球金融治理面临的多重困境。

02

困境探源：全球金融治理的现实困境[5]

1. 体系空心化：G20机制面临自形成以来最大危机

21世纪以来，全球金融治理最显著的体系性变革就是从G7时代转型至G20时代。G20从1999年部长级会议到2008年国际金融危机后升格为首脑峰会，日益成为“促进国际经济金融治理的首要合作平台”。然而，G20为应对危机而生的天然机会主义色彩，正在随着危机逝去而暴露出一系列结构性的政治矛盾和底层逻辑的缺陷，比如，在协同合作度过08年金融危机后，对新兴经济体的利益关切不足；G20达成的各项协议缺乏法律约束力等。

近年来，G20机制更是因2022年以来连续三届峰会俄罗斯领导人缺席、经济金融治理的讨论严重不足而陷入成立至今最大的困境。对此，美国彭博社评论道：“尽管人们普遍预料到各方之间的斗争，但这种斗争凸显了G20面临的身份危机。在其25年历史中的大部分时间里，G20主要是作为一个经济合作论坛发挥作用，但随着战争颠覆全球政治、重塑市场并扰乱贸易，G20现在正寻找一种使命感”。显然，G20机制出现结构性的权力分散化与行动空心化极大制约了全球金融治理的有效性与变革力，一些新兴经济体金融市场失序与货币汇率震荡牵绊着G20成员国在全球金融治理中的合法性与代表力。

2. 国家金融化：全球金融治理尚未求解的新难题

国家金融化是指一国金融过度化发展、在国民经济体系中所占比重急剧上升，以至于金融资本逻辑主导国家经济运行的现象，而非金融民族主义。自二十世纪下半叶开始，以美国为代表的发达国家群体过度推行金融自由化政策，导致产业空心化、制造业的经济比重快速下降、贫富分化加剧、金融资产泡沫膨胀、金融资本利益绑架国家利益，导致全球经济运行极度脆弱与频繁动荡。这种趋势正在影响着德国、日本甚至中国等传统制造业强国的经济结构。

近年来，国家金融化的恶化趋势正借助资本全球化、国际货币网络化蔓延至多国，并浸透至企业和家庭部门，进而演化为“一国受灾、各国共损”的全球共振难题。更糟糕的是，国家金融化已成为发达国家为追逐金融资本的暴利向发展中国家转移和输出风险、导致全球金融治理乏力的一种新形式。面对由于国家金融化而出现的市场动荡、创新受阻和收入分化等越来越恶化的难题，当前的全球金融治理体系缺乏清晰、有效与必要的治理理念、治理主体、治理规则、治理机制。

3. 金融武器化：全球金融治理的根基遭破坏

“金融武器化”最早出现在美国著名智库欧亚集团的《2015年全球风险报告》中，在2022年俄乌冲突爆发，美国纠集整个西方世界对俄罗斯进行上万次的金融制裁后，“金融武器化”一词成为全球热门词，主要指的是西方国家将国际金融公共品视为对外打压俄罗斯的战争武器。“金融武器化”撬动人们对本国的海外资产的担心以及对美国为基石的全球金融体系的信任。

更多学者则认为，金融武器化将有可能引发全球金融公共品供给和需求的萎缩，导致全球金融治理的“金德尔伯格陷阱”，而各国舆论中经常报道的资产“去美元化”和“去欧元化”以及部分国家脱离西方主导国际货币体系的趋势，直接造成国际货币体系的分裂和全球金融治理的碎片化。事实上，通过国家力量没收他国公民的个人资产的行为，损害的不仅是金融规则运行的信任根基，更冲击了西方现代化以来赖以生存的“私有财产神圣不可侵犯”的文明信条。从这个角度看，根基遭到破坏的全球金融治理进程恐怕要面临着起底式的信任重建。

4. 货币数字化：全球金融治理的新兴议题与监管协同挑战

2020年G20达成“加强跨境支付体系的路线图”共识，计划通过分布式账本等新技术逐渐建立对数字货币的新跨境支付系统，这可以被视为全球金融治理涉足数字货币的新起步。然而，货币数字化的增长趋势远远快于国际货币治理机制的构建速度。随着区块链、人工智能等新技术的推广，私人数字货币尤其是加密货币的数量激增。数字货币私人发行者的去国家化进程，颠覆了传统的全球治理权力结构。发行数字货币的非国家行为体正在崛起成与国家平齐的全球治理力量。这就形成了全球金融治理依托主权国家行为体的“中心化”特征与私人数字货币兴起的“去中心化”趋势的根本矛盾。

尽管多个国家和地区都已在积极探索和试点央行数字货币，但国家金融治理能力的完善速度远远跟不上数字货币的技术创新速度，不同国家的数字货币治理偏好差异也增加了全球金融监管难度。如何测算数字货币收益与风险、如何确认数字货币的法律地位与治理原则、如何管束数字货币的能源消耗、环境污染等问题，短期内恐怕都无法形成全球金融治理的共识。一方面，当前数字货币降低交易成本、在部分国家的发展对规避外部金融制裁带来积极意义；另一方面，数字货币增加金融监管风险、有可能冲击国家金融安全会带来负面影响。对两者的争论不休导致“去中心化”时代全球金融治理似乎又回到了新起点。

5. 债务天量化：全球金融治理难以治愈的重症

2019年，《华尔街日报》曾预警“全球金融市场正面临着巨大的主权债券泡沫”。但随着新冠疫情、区域冲突的影响，全球债务总额连续上升，2024年第一季度再增加1.3万亿美元，达到315万亿美元的历史新高，相当于地球人人均近4万美元。这其中来自发达国家的有209.7万亿美元，占全球总量2/3，是发达国家经济总量的3倍多，堪为天量债务。其中美国总债务超过35万亿美元、日本约合9万亿美元、英国约4万亿美元，均是远远高于本国经济总量，以致于金融市场上中常常传出这些国家面临破产的预言。

这些年来，国际货币基金组织和国际清算银行等国际金融机构在技术层面监测公共部门、私营部门的杠杆率，但对各国财政政策的协调发挥不了有效的作用。从这个角度看，主权债务的天量化，使得世界经济处在有史以来最危险的“堰塞湖”下，目前看来已是全球金融治理无法疗愈的重症。主权债务泡沫破灭只是时间问题。在这个进程中，轻则导致供给和需求的失衡，冲击高债务率国家的信用评级，导致经济“长期停滞”；重则极容易触发一场主权债务危机，进而衍生为一场远比2008年更糟糕的世界经济危机。

由此可见，全球金融治理正面临多重叠加的困境，这不仅是金融领域的监管缺失、碎片化等问题，更牵扯到经济、政治、战略等多领域的系统性重构。要理解这些困境的深层原因，必须将目光投向支撑这个体系数十年的权力结构——美国霸权及其正在发生的变化。

03

体系演进：美国金融霸权的分散趋势[7]

全球金融治理体系的演进，通常被划分为美国霸权时期（1944-1971）、“七国集团”时期（1972-2008）和“二十国集团”时期（2009至今）。这种演变清晰地呈现出美国金融霸权，特别是其在国际金融秩序中的主导权，正呈现分散化的趋势。具体表现在四个维度：

第一，美国从全球金融治理体系的绝对组织核心国家逐渐转变成组织核心机构的重要参与国家，在全球金融治理体系中聚集能力和协调能力下降。在布雷顿森林体系下，美国是直接的体系构建者和维护者，自然也是直接的体系组织核心和霸权拥有者。在七国集团时代，全球金融治理体系的组织核心变为七国集团和国际货币基金组织，美国霸权的表达开始面临七国集团和国际货币基金组织其他成员国以及这些机构自身利益的阻挠。

第二，全球金融治理主体的多元化和去国家化是美国霸权分散趋势的原因和表现。在布雷顿森林体系下，专业性和技术性的全球金融治理机构极少。发展至今，全球金融治理主体多元化，银行、保险、证券、会计准则等各个金融子领域的治理机构涌现。作为主权国家的美国在其中的影响力相对较弱。即使在主要政府间全球金融治理机构里，权力结构也发生了变化，美国的发言权在一定程度上被相对削弱。

第三，美国逐渐失去了在全球金融治理体制核心目标制定中的核心地位。1997年亚洲金融爆发后，金融自由化逐渐受到质疑，美国主导建立的维护货币体系稳定和金融自由化的体制核心目标在二十国集团时代彻底被金融体系安全和稳定的体制核心目标所取代，而维护国际金融体系的安全和稳定更加需要国家间的合作和让步，而非霸权安排。此新目标强调金融再监管或“去自由化”，这一趋势开始和美国奉行的新自由主义经济和金融模式背道而驰，美国在全球金融治理体系体制核心目标制定中的地位和作用进一步被削弱。

第四，从全球金融治理的具体内容和方式而言，美国从被模仿者成为需要改革者，且其危机后时期的金融监管改革进展缓慢。在2008年以前的多次金融危机中，美国一直是援助提供者和改革督促者，而2008年金融危机源发于美国金融体系内部，美国的经济模式和金融监管反而成了改革的对象。

但是，霸权分散不等于霸权丧失，美国在当前全球金融治理体系依然拥有其他国家无法匹敌的权力，只是这种霸权正处于下降的趋势。随之而来的问题是：在全球金融治理体系里，被分散的霸权散落谁家？作为新兴经济体的代表，中国究竟在多大程度上融入或引领全球金融治理？

04

改革攻坚：四大核心领域的突破方向[1]

当前全球金融治理改革，需重点突破国际货币体系、跨境支付体系、全球金融稳定体系、国际金融组织治理四大领域——这也是破解全球金融“不稳定、低效率、不均衡”的关键抓手。

1. 国际货币体系：从“单一依赖”向“多元制衡”演进

从历史看，国际货币体系始终处于演进之中，国际主导货币的更替反映了国际格局的深刻变化，本质上是国家竞争力的迭代。从17世纪荷兰盾、19世纪英镑，到二战后美元主导，“由一国主权货币承担全球公共产品职能”的模式逐渐暴露三大风险：其一，主权国利益优先挤压全球公共利益；其二，国内经济问题通过金融渠道全球外溢，甚至演变为国际金融危机；其三，当出现地缘政治冲突、国家安全利益考量甚至战争时，国际主导货币容易被工具化、武器化。

对此，国际上对改革国际货币体系主要形成两大方向：

• 一是推动形成少数强势主权货币的良性竞争和激励约束机制，弱化对单一主权货币的过度依赖和负面影响。当前，欧元作为国际使用量第二的货币、人民币作为全球第三大支付货币，其国际地位稳步提升，正让货币体系向“多元制衡”发展。未来，国际货币体系或继续朝向少数几个主权货币并存、相互竞争、相互制衡的格局演进。

• 二是探索国际货币基金组织特别提款，克服单一主权货币作为国际主导货币的内在问题，承担全球公共产品的职能，调节全球流动性并实施危机救助。但实践中需突破“国际共识不足、市场流动性弱”等瓶颈，未来可通过在操作层面上优化机制安排并逐步扩大特别提款权的使用，在分配和发行机制上增加常态化特别提款权发行并扩大发行规模，在使用范围上积极推动私营部门和各类市场主体积极参与，以逐步推动特别提款权成为国际主导货币。

2. 跨境支付体系：破解“低效高成本”，迈向“多元高效”

跨境支付是全球资金流动的“动脉”，但传统体系近年问题凸显：其一，传统跨境支付方式与新兴数字技术存在代差，效率低、成本高、普及性差等问题亟待改善；其二，跨境支付需要协调不同的法律和监管框架、更多的利益相关者，国际合作有待加强；其三，地缘政治博弈加剧，传统跨境支付基础设施容易被政治化、武器化，作为单边制裁工具使用，破坏国际经济金融秩序。

对此，全球跨境支付体系呈现三大发展趋势：

• 跨境支付体系向多元化发展：更多国家用本币结算，突破单一主权货币主导跨境支付的局面。新兴跨境支付系统、区域性多边系统涌现，中国已初步建成多渠道、广覆盖的人民币跨境支付清算网络；

• 支付系统和生态的互操作性提升：更多国家延长支付系统运行时间、采用国际通用报文、推进快速支付系统互联互通。以亚洲为代表的部分国家和地区通过二维码互联互通，提高零售支付生态的互操作性，便利居民跨境支付；

• 跨境支付新兴技术加速应用：区块链和分布式账本等新兴技术推动央行数字货币等发展，重塑传统支付体系，大幅缩短跨境支付链条，但也对全球金融监管和合作提出新要求。

3. 全球金融稳定体系：“安全网+监管”双轮驱动，仍存挑战

当前，全球金融稳定体系面临新的挑战：其一，监管框架碎片化，甚至出现“竞争性逐底”的倾向；其二，数字金融等新兴领域监管不足。比如，对于快速扩张的加密资产市场和气候风险相关的监管框架，全球监管协调不足，监管取向大幅摆动并受过强的政治因素驱动；其三，非银行中介机构在全球融资中的比重大幅上升，但这类融资稳定性较弱，透明度较低，杠杆水平不断上升，监管有待加强。

2008年金融危机后，全球金融稳定体系从“事后救助”转向“事前防范+多层安全网”：

• 多层次的金融安全网持续完善：在全球层面，国际货币基金组织强化政策监督职能，扩大政策监督范围。在区域层面，欧洲金融稳定基金、亚洲清迈倡议等相继建立，成为相关地区金融稳定的重要支撑。在双边层面，美国等主要发达经济体央行通过货币互换机制，在危机时期向市场注入流动性；新兴市场本币互换合作稳步推进，中国人民银行与30多个国家和地区的央行或货币当局已签订双边本币互换协议，成为全球金融安全网的重要组成部分。

• 基于监管规则的危机防范体系不断完善：2008年国际金融危机后，《巴塞尔协议III》发布，增强银行机构的稳健性，强化对系统重要性金融机构的监管。中国一直积极参与国际金融监管标准的制定与实施，建立系统重要性金融机构监管框架，是少数全面落实《巴塞尔协议III》的经济体之一。

4. 国际金融组织治理：亟待“话语权再平衡”

第二次世界大战后，国际社会从国际货币基金组织和世界银行起步，逐步建立了多层次、多维度的国际金融组织体系，成为开展国际金融治理的主要制度性平台，对于促进全球经济和贸易增长、维护全球金融稳定发挥着重要作用。但在发展过程中也存在潜在问题：其一，世界银行、国际货币基金组织等长期存在“份额与投票权错位”问题；其二，个别成员国奉行单边主义，将本国自身利益凌驾于国际金融组织之上，过度干预和影响了国际金融组织的治理和运作。

未来，国际金融组织需“与时俱进改革”：

• 推动份额占比调整：国际金融组织需要与时俱进推进治理改革，动态反映成员国在全球经济中的相对地位，提高新兴市场和发展中国家的话语权和代表性，维护和践行真正的多边主义，提升治理效率。

• 强化经济金融监督职能：在完善治理结构的同时，主要国际金融组织应客观评估全球和各国面临的风险，积极引导各国坚定支持经济全球化和多边贸易体系；应加强对各国的政策引导，强化宏观经济政策协调，维护国际金融体系稳定。

05

中国方案：从理念到实践的全球贡献[2][3]

在全球金融治理变革中，中国始终坚持真正的多边主义，推动普惠包容的经济全球化，形成了兼具理念引领与实践落地的完整方案——既明确了合作共赢、多边主义等核心理念，也通过市场化改革、织密金融安全网、深化多边合作等实践，为全球治理提供可落地的中国智慧。

1. 核心理念：以合作共赢构建多边治理框架

中国对全球金融治理的理念，核心是“合作共赢”，具体体现在三个层面：一是国际金融关系的本质是互帮互助，各国追求社会福祉的目标是一致的；二是全球金融市场是共同市场，需要各国协同发力才能有效发展；三是处理国际金融关系，应在充分尊重主权的基础上“求同存异”，各国或地区之间通过取长补短实现共赢。

而多边主义是这一理念的核心载体。国际金融规则的演变早已证明，“单边规则”必然让位于“多边规则”，“赢者通吃”迟早被“合作共赢”取代。而落实“一带一路”倡议，则是中国推进以多边规则构建全球金融体系的主要实践，其在实践层面上需要解决好三个相互关联的难题：一是巨额资金，二是资金性质，三是政治风险，以此推动多边规则在实操领域落地。

2. 实践路径：办好自己的事，织密安全网，深化多边合作

中国金融学会理事会会长易纲在2025金融街论坛年会上明确提出，“只有坚定不移办好自己的事，才能在国际金融治理中更好发挥建设性作用”，中国始终坚持真正的多边主义，推动普惠包容的经济全球化，为全球治理提供可落地的实践方案。

首先，锚定根基，以市场化改革提升自身金融体系韧性。中国坚持市场化、法治化、国际化方向，全面落实《巴塞尔协议III》，将其治理理念融入商业银行资本管理，既防范系统性风险，也增强银行服务实体经济的能力和国际竞争力。同时，中国从早期吸收国际经验，到如今主动参与国际规则制定，实现了从“学习借鉴”到“贡献智慧”的转变。

其次，织密四层金融安全网，贡献中国实践。全球金融安全网是治理的“防护屏障”，中国在全球、区域、双边、国别四个层面持续发力：全球层面，积极推动IMF份额改革和贷款工具完善，参与全球主权债务协调；区域层面，以维护区域金融稳定为宗旨，不断推动清迈倡议改革与完善，强化亚洲区域金融稳定；双边层面，中国人民银行积极稳妥推动与多个国家中央银行或货币当局签署货币互换协议，成为全球金融安全网的重要组成部分；国别层面，中国外汇储备始终保持“适度规模”，既能抵御外部冲击，也与内需驱动、国际收支平衡的发展趋势匹配。

最后，主动作为，实现从“参与者”到“核心贡献者”的转变。改革开放以来，中国逐步深度参与全球金融治理：1980年重返IMF和世界银行，2009年成为巴塞尔委员会正式成员，2015年人民币加入SDR篮子。如今，中国在IMF、G20等平台推动规则向“公平、包容”倾斜，同时通过继续倡导自由贸易、市场化、法治化、国际化、尊重和保护产权等在我国实践中行之有效的理念和规则，让中国实践更好服务全球治理。

参考文献

1. 潘功胜.关于全球金融治理的若干思考[J].中国金融,2025,(14):9-11.

2. 易纲.办好自己的事，为国际金融治理贡献中国智慧[J].中国改革,2025,(06):24-26.

3. 王国刚,柳圆圆.全球金融治理的中国方案：理念、规则和取向[J].中国外汇,2021,(07):15-17.

4. 王曙光.我国深度参与全球金融治理的实践进路[J].国家治理,2025,(02):16-22.

5. 王文.全球金融治理的新困境与中国“金融强国”的战略应对[J].金融经济学研究,2025,40(01):3-12.

6. 廖凡,刘文娟.全球金融治理:国际趋势与中国立场[J]. 国际关系与国际法学刊,2020,(01):248-272.

7. 张发林.全球金融治理体系的演进:美国霸权与中国方案[J].国际政治研究,2018,39(04):9-36+3.

选题：宏观经济金融理论与政策小组

整理：陈荣凯

指导：胡晓涛

监制：朱霜霜

版面编辑｜周佳敏

责任编辑｜李锦璇、阎奕舟

主编｜朱霜霜