文 | 丁茂战

提 要：

本文围绕《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》中“提升宏观经济治理效能”的核心要求，系统阐释其内涵、战略意义、现实挑战与优化路径。文章指出，宏观治理效能是国家治理体系和治理能力现代化在经济领域的集中体现，关乎中国式现代化全局。当前，我国宏观治理面临政策协同不足、预期管理薄弱、绩效反馈滞后等短板。对此，应强化国家发展规划统领作用，健全财政货币政策协同机制，完善逆周期与跨周期调节制度，优化预期管理和高质量发展考核体系，从而将制度优势转化为治理实效。

关键词：

宏观治理；治理效能；高质量发展；中国式现代化；政策协同

当前，我国正处于全面建设社会主义现代化国家新征程的关键阶段。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）明确提出“完善宏观经济治理体系”“提升宏观经济治理效能”，这是对新时代经济治理规律的深刻把握，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。

一、宏观经济治理效能的内涵及其在国家治理现代化中的战略地位

宏观经济治理效能，是指国家运用财政、货币、产业、就业、消费、投资、区域等政策工具，科学研判经济形势、精准实施调控措施、有效引导市场预期、稳定经济社会运行并推动高质量发展的综合能力。它不仅体现为政策制定的科学性、执行的有效性，更体现在制度协同、机制健全、反馈灵敏、目标一致的整体治理水平上。

（一）宏观治理效能是现代国家治理能力的核心构成

宏观经济治理效能并非孤立的技术性指标，而是国家整体治理能力在经济领域的集中体现。党的十八届三中全会首次将“推进国家治理体系和治理能力现代化”确立为全面深化改革的总目标，标志着我国治理理念从管理型向治理型的根本转变。在此框架下，经济治理作为国家治理的基础性支柱，其效能直接关系到国家能否有效应对复杂风险、实现资源优化配置、保障社会公平正义。正如习近平总书记所指出的：“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。”宏观经济治理正是这一制度执行力在经济运行中的具体投射。

进一步而言，宏观治理效能体现了制度优势转化为治理效能的关键环节。中国特色社会主义制度的一大优势在于能够集中力量办大事，而这一优势要真正发挥作用，必须依赖于高效、协调、透明的宏观治理体系。因此，提升宏观治理效能，本质上是在夯实国家治理现代化的经济根基。

值得注意的是，治理效能不同于单纯的政策效果，它强调系统性、可持续性和适应性。一个高效的宏观治理体系，不仅能在危机时刻快速响应，更能在常态下持续优化资源配置、激发市场活力、维护社会公平。这种“平时能优、战时能胜”的双重能力，正是现代国家治理能力成熟的重要标志。正如政治学学者王浦劬所言：“治理现代化的核心，是从控制走向协同，从命令走向共识，从单一权威走向多元共治。”宏观经济治理效能的提升，正是这一转型在经济领域的深度实践。

尤为关键的是，宏观治理效能还体现为对复杂系统的驾驭能力。当代经济已高度嵌入全球价值链、数字网络与生态约束之中，单一政策工具难以奏效。唯有构建具备多维感知、智能研判、动态调适能力的治理体系，才能在不确定性中锚定确定性。这要求治理主体不仅掌握传统经济学工具，还需融合数据科学、行为经济学、复杂系统理论等跨学科知识，实现治理范式的迭代升级。

（二）宏观治理效能植根于高水平社会主义市场经济体制

《建议》强调，“高水平社会主义市场经济体制是中国式现代化的重要保障”。这一论断深刻揭示了宏观治理效能与经济体制之间的内在逻辑。社会主义市场经济体制既坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，又充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。这种“有效市场+有为政府”的结合，为宏观治理提供了制度前提和操作空间。

然而，若缺乏高效的宏观治理体系，再好的制度设计也难以实现其价值目标。因此，宏观治理效能的提升，实质上是对社会主义市场经济体制运行质量的检验与优化。正如著名经济学家林毅夫所言：“有效的政府干预必须建立在对市场机制充分尊重的基础上，并通过制度化的政策协调机制加以实现。”这要求我们在完善市场机制的同时，同步强化宏观治理的系统性、前瞻性与适应性。

高水平社会主义市场经济体制的本质，是构建“法治化、国际化、便利化”的营商环境，而这离不开稳定、透明、可预期的宏观政策环境。近年来，我国持续推进“放管服”改革、优化要素市场化配置、建设全国统一大市场，这些举措需要宏观政策的一致性支撑，进而形成制度合力。例如，若一边鼓励企业创新，一边收紧信贷；一边扩大开放，一边频繁调整准入规则，就会削弱市场主体信心。因此，宏观治理效能是连接制度设计与市场响应的桥梁，是社会主义市场经济体制“活起来、强起来”的关键变量。

高水平社会主义市场经济体制还要求宏观治理具备包容性与公平性。市场机制本身可能加剧收入分化，这就需要宏观政策通过再分配功能予以矫正。例如，通过累进税制调节过高收入，通过转移支付支持欠发达地区，通过公共产品供给弥补市场失灵。这种“市场效率+政府公平”的双轮驱动，正是中国式现代化区别于西方现代化的重要特征，也对宏观治理效能提出了更高标准。

（三）宏观治理效能关乎中国式现代化的战略全局

中国式现代化是人口规模巨大、全体人民共同富裕、物质文明和精神文明相协调、人与自然和谐共生、走和平发展道路的现代化。这一宏大目标对宏观经济治理提出了前所未有的高要求。传统的以GDP增速为核心的调控模式已难以满足多元目标协同推进的需要。在此背景下，宏观治理效能的核心任务，就是统筹多重目标、平衡多重约束、协调多重利益。这要求治理体系具备高度的弹性与韧性，能够在动态变化中保持战略定力与政策灵活性的统一。“宏观政策要强化逆周期和跨周期调节，增强政策的前瞻性、针对性、有效性。”宏观治理效能在中国式现代化进程中的功能定位—不仅是“稳定器”，更是“导航仪”和“推进器”。

尤其需要指出的是，中国式现代化强调“全体人民共同富裕”，这就要求宏观治理不仅要关注总量增长，更要注重结构优化与分配公平。例如，通过税收、社保、转移支付等再分配机制缩小收入差距；通过区域协调发展战略缩小东西部发展落差；通过公共服务均等化提升基本民生保障水平。这些目标的实现，都依赖于宏观政策的精准设计与高效执行。可以说，没有高水平的宏观治理效能，就不可能实现真正意义上的共同富裕，也就无法完成中国式现代化的历史使命。

更为深远的是，宏观治理效能还承载着制度话语权的建构功能。在全球经济治理体系深度重构的今天，中国能否提供一套不同于西方凯恩斯主义或新自由主义的治理范式，关键在于能否以自身实践证明：一个坚持党的领导、以人民为中心、兼顾效率与公平的宏观治理体系，不仅能实现本国繁荣，还能为世界提供公共产品。这既是理论命题，更是实践使命。

二、当前宏观经济治理面临的挑战与短板

我国宏观调控体系在历次危机应对中展现出强大韧性，与此同时对照高质量发展要求和国家治理现代化目标，仍存在若干亟待破解的深层次问题。

（一）政策协同不足导致“合成谬误”与“分解谬误”并存

所谓“合成谬误”，是指单个部门政策看似合理，但叠加后却产生负面效应；“分解谬误”则指整体目标被肢解为局部任务，导致执行偏差。当前，财政、货币、产业、区域、环保等政策各有分工，而在实际操作中尚缺乏统一协调机制。例如，某些地方在落实“双碳”目标时，采取“一刀切”限电限产措施，虽符合环保政策导向，却严重冲击产业链供应链稳定，违背了“稳增长、保就业”的总体要求。

深层次的问题在于，各部门政策制定往往基于本系统目标，缺乏对全局影响的评估。财政部关注债务可持续性，央行聚焦通胀与金融稳定，发改委侧重重大项目落地，生态环境部强调减排刚性约束——这些目标本身并无矛盾，但若缺乏高层级的统筹平台，就容易出现政策冲突。当前宏观治理的最大短板，不是政策工具不足，而是协同机制缺失。《建议》提出“增强宏观政策取向一致性”，正是对这一结构性缺陷的精准回应。

此外，地方政府在执行中央政策时也常出现“选择性落实”或“层层加码”现象。这种执行层面的不一致，进一步放大了政策信号的混乱，削弱了宏观治理的整体权威性。要解决这一问题，必须建立从中央到地方的政策传导标准化机制，明确责任边界与容错空间。

需要警惕的是，数字化治理工具的普及并未自动带来协同效率的提升。许多部门建立了独立的数据平台，但数据标准不一、接口封闭、共享困难，形成新的“信息孤岛”。若不能打破数据壁垒，构建统一的宏观经济治理数字底座，政策协同就只能停留在会议层面，难以实现真正的“数智协同”。

（二）逆周期与跨周期调节机制尚未制度化

近年来，我国经济面临需求收缩、供给冲击、预期转弱“三重压力”，短期波动与长期结构性问题交织。传统逆周期调节主要针对经济周期波动进行“削峰填谷”，但对人口老龄化、技术变革、全球价值链重构等跨周期变量反应不足。跨周期调节要求政策设计具有前瞻性、系统性和代际公平性。然而，当前政策评估体系仍以年度GDP、CPI、就业率等短期指标为主，缺乏对中长期结构性指标（如全要素生产率、人力资本积累、生态承载力）的跟踪监测。党的“十四五”规划建议曾强调：建议“要搞好跨周期政策设计，提高逆周期调节能力。”但这一要求尚未完全转化为制度安排。例如，尚无专门的跨周期调节基金或政策储备库等。

现有宏观分析模型仍以凯恩斯主义框架为主，难以捕捉数字经济、平台经济、绿色经济等新经济形态的运行规律。若不能及时更新政策工具箱和分析范式，宏观治理就可能“用旧地图走新路”，陷入误判与滞后。

跨周期调节还面临地方政治周期的干扰。地方政府换届往往带来政策重心转移，导致长期战略被短期政绩挤压。要破解这一难题，需建立超越任期限制的国家战略执行监督机制，如设立由全国人大授权的“国家发展规划执行委员会”，对重大战略实施情况进行独立评估与问责。

（三）预期管理机制薄弱，政策传导链条断裂

现代宏观经济治理越来越依赖预期引导。理性预期学派代表卢卡斯曾指出：“政策效果取决于公众对政策可信度的判断。”然而，我国在政策沟通方面仍显滞后。一方面，政策发布节奏快、调整频繁，且解读不充分，导致市场主体难以形成稳定预期；另一方面，地方政府在执行中央政策时存在“层层加码”或“选择性执行”现象，进一步削弱政策权威性。

典型案例如平台经济治理。2021年以来，反垄断、数据安全、算法监管等政策密集出台，初衷是规范发展，但由于缺乏清晰的过渡期安排和行业沟通机制，一度引发资本市场剧烈波动，企业投资意愿显著下降。这反映出宏观治理在“政策意图—市场理解—行为响应”链条上的断裂。健全预期管理，不仅需要建立权威的信息发布平台（如定期发布《宏观经济政策白皮书》），还需构建政企对话、专家咨询、舆情反馈的常态化机制。

媒体在政策传播中的角色也亟待规范。当前部分自媒体为博流量，对政策进行片面解读甚至曲解，加剧市场误判。应加强主流媒体政策解读能力建设，同时建立“政策谣言澄清机制”，及时回应社会关切。只有让市场主体“听得懂、信得过、用得上”，宏观政策才能真正落地见效。

还有，预期管理尚未纳入宏观治理的正式制度框架。许多政策制定过程仍是“内部决策—外部公布”模式，缺乏事前沟通与共识构建。未来应推动“参与式政策制定”，在重大政策出台前开展听证、模拟推演、影响评估，增强政策的社会认同基础。

（四）绩效评价与反馈机制滞后，治理闭环尚未形成

当前对宏观政策效果的评估多依赖事后统计，缺乏事前模拟、事中监测、事后复盘的全周期评价体系。同时，高质量发展综合绩效考核虽已推行，但在基层落实中仍存在“重显绩、轻潜绩”“重速度、轻质量”的倾向。例如，一些地方仍将招商引资额、固定资产投资增速作为干部考核核心指标，忽视创新投入、环境质量、民生改善等长期变量。

此外，政策评估主体单一，第三方独立评估机制不健全，导致“自我评价、自我肯定”现象突出。相比之下，发达国家普遍建立独立的预算办公室（如美国国会预算办公室CBO）或政策评估机构，对重大政策进行成本效益分析。我国可借鉴此类经验，设立国家级宏观政策评估中心，引入大数据、人工智能等技术手段，构建动态化、智能化的政策反馈系统，真正实现“以评促改、以评促优”。

应推动评估结果与问责机制挂钩。对因政策设计失误、执行偏差导致重大损失的，应依法依规追责；对创新探索中出现的非主观错误，则应建立容错免责机制。唯有如此，才能形成“科学决策—高效执行—精准评估—持续优化”的治理闭环，不断提升宏观治理的制度化、规范化水平。

绩效评价应体现“以人民为中心”的价值导向。除了经济指标，还应纳入公众满意度、幸福感指数、基本公共服务可及性等主观指标。可通过大规模社会调查、数字足迹分析等方式，真实反映政策对民众生活的影响，避免“数据好看、群众不满”的治理悖论。

三、提升宏观经济治理效能的系统路径

面对上述挑战，《建议》为提升宏观治理效能指明了方向：以高水平社会主义市场经济体制为依托，强化制度协同、机制创新与能力建设，推动宏观治理从“被动应对”向“主动引领”跃升。

（一）强化国家发展规划的战略统领与刚性约束

五年规划是我国宏观治理的独特制度优势。应进一步提升其在政策体系中的“母规划”地位，明确其对财政预算、货币政策、产业布局、区域协调等专项政策的指导性和约束力。具体而言，可建立“规划—年度计划—财政预算—重大项目”的联动机制，确保各类资源向国家战略目标集聚。

应提升规划的法治化水平。目前五年规划主要依靠政治动员和行政推动，法律约束力较弱。可考虑推动“发展规划法”立法，明确规划编制、审批、实施、评估的法定程序，赋予其类似“经济宪法”的地位。如德国《联邦空间规划法》、日本《国土形成计划法》均以法律形式保障国家战略的连续性与权威性。我国亦可探索将“十五五”等中长期目标纳入法律框架，以保持政策的连续性。

应加强规划的公众参与和民主协商。通过听证会、网络征求意见、专家论证等方式，广泛吸纳社会各界智慧，使规划更具包容性与可行性。让规划在真正反映人民意愿、凝聚社会共识基础上，获得广泛支持，以更好实现目标。

要建立规划实施的动态调整机制。面对突发重大事件（如疫情、战争、自然灾害），应允许在保持战略方向不变的前提下，对阶段性目标和重点任务进行弹性调整，并报全国人大备案。这种“刚性目标+弹性路径”的模式，既能保障战略定力，又能增强应对不确定性的灵活性。

（二）构建财政货币政策协同发力的新机制

财政与货币政策是宏观治理的两大支柱。当前二者协同仍停留在会议协调层面，缺乏制度化平台。建议设立由国务院牵头的“宏观政策协调委员会”，统筹财政部、人民银行、发改委、金融监管总局等部门，定期研判经济形势、协调政策节奏、评估政策效果。

可探索“财政引导、金融跟进”的联动工具。例如，发行特别国债用于支持科技创新、绿色转型等国家战略领域，同时由央行提供再贷款、再贴现等低成本资金配套；或设立“结构性财政货币政策工具包”，对小微企业、先进制造、乡村振兴等领域实施定向支持。此类做法已在疫情期间的“两项直达工具”中初见成效，未来应制度化、常态化。

应完善财政可持续性评估机制。在实施积极财政政策的同时，严格控制地方政府隐性债务，健全全口径预算管理体系。货币政策则需在保持流动性合理充裕的同时，防范资产泡沫和汇率大幅波动。二者协同的目标，不是简单“放水刺激”，而是精准滴灌实体经济，实现“稳增长、调结构、防风险”的有机统一。

（三）健全逆周期与跨周期调节的制度安排

建立覆盖全周期的经济监测预警体系。整合统计局、央行、税务、电力、物流等多源数据，构建“宏观经济健康指数”，实时反映供需、就业、债务、产能等关键维度。设立“跨周期调节储备基金”，在经济繁荣期积累资源，在下行期释放用于稳岗补贴、技改投资、民生托底。

将长期结构性变量纳入政策模型。例如，在制定货币政策时，不仅要考虑CPI，还应纳入碳价格、数字经济发展指数、人力资本回报率等新指标；在财政支出安排中，应设定教育、研发、养老等领域的最低占比，确保代际公平。正如诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨所言：“21世纪的宏观政策必须超越GDP，关注福祉、可持续与包容性。”

加强国际政策协调。在全球化深度发展的今天，一国宏观政策不可避免地产生外溢效应。我国应积极参与G20、IMF、BIS等多边机制，推动构建更加公平合理的全球经济治理体系，减少政策冲突，增强协同效应。

推动宏观分析范式的创新。鼓励高校、智库开发适用于中国国情的DSGE（动态随机一般均衡）模型、Agent-Based Model（基于主体的模型）等新型分析工具，提升对复杂经济系统的模拟能力。同时，建立“政策沙盒”机制，在局部地区或行业先行试点新政策，验证效果后再推广，降低试错成本。

（四）优化预期管理和政策沟通机制

建议由国务院新闻办牵头，建立“宏观经济政策发布与解读平台”，定期举行季度发布会，由相关部门联合通报政策意图、实施进展与未来展望。同时，编制《宏观政策沟通指南》，规范政策表述术语，避免模糊用语引发市场猜测。

应加强与市场主体的互动。可设立“企业家宏观政策咨询委员会”，吸纳不同行业、规模、所有制企业代表参与政策制定前期调研；利用数字平台开展“政策影响模拟测试”，让企业提前预判政策后果。通过增强政策透明度与参与感，提升市场信心与政策认同。

应加强宏观经济知识普及。通过媒体、学校、社区等渠道，向公众解释宏观政策的基本原理与目标，减少误解与误读。一个具备基本经济素养的社会，更能理性应对政策调整，形成良性互动。

更进一步，可探索建立“政策信誉评级”制度。由第三方对政府部门的政策连续性、承诺兑现度、沟通透明度进行年度评估，并向社会公布。这种外部监督机制，有助于政府部门珍惜政策公信力，避免朝令夕改。

（五）完善高质量发展综合绩效考核体系

推动考核指标从“数量型”向“质量型”转变。除保留必要的经济增长指标外，应大幅提高创新驱动（如R&D投入强度、发明专利数）、绿色低碳（单位GDP能耗、碳排放强度）、民生福祉（居民收入增速、基尼系数、公共服务满意度）等权重。对资源型、生态脆弱地区，可实行差异化考核，允许其GDP增速低于全国平均水平。

引入第三方评估机制。委托高校、智库、国际组织对重大政策开展独立评估，将结果向社会公开，并作为干部任用、财政转移支付的重要依据。通过“阳光考核”，倒逼地方政府从“对上负责”转向“对人民负责”。

建立政策“回头看”制度。对实施满三年以上的重大政策，组织专项评估，总结经验、发现问题、优化调整。只有不断迭代升级，宏观治理体系才能始终与时代同频共振。

将考核结果与干部激励机制深度绑定。对在推动高质量发展、防范重大风险、改善民生福祉等方面表现突出的干部，应优先提拔使用；对搞“形象工程”“数字政绩”的，坚决问责。通过鲜明的用人导向，引导各级干部真正把心思和精力放在提升治理效能上。

四、以宏观治理效能提升护航中国式现代化新征程

提升宏观经济治理效能，最终要服务于中国式现代化的宏伟目标。这一目标对宏观治理提出了更高要求：不仅要稳增长，更要促公平；不仅要提效率，更要保可持续；不仅要强国内，更要谋开放。

（一）宏观治理效能是实现共同富裕的制度保障

共同富裕不是平均主义，而是通过高质量发展做大蛋糕、通过制度安排分好蛋糕。高效的宏观治理体系可在初次分配、再分配、第三次分配中发挥关键作用。例如，通过税收政策调节过高收入（如完善资本利得税、遗产税），通过财政转移支付缩小区域差距（如加大对中西部教育、医疗投入），通过社保体系兜牢民生底线（如扩大失业保险覆盖灵活就业人员）。

习近平总书记强调：“要在高质量发展中促进共同富裕，正确处理效率和公平的关系。”这要求宏观政策既要激励创新创造，又要防止两极分化。唯有如此，才能实现“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”。

宏观治理应关注“机会公平”。通过加大教育、职业培训、创业扶持等投入，提升低收入群体的发展能力，使其能够参与并分享发展成果。这种“授人以渔”的治理思路，比单纯“输血式”救济更具可持续性，也更符合中国式现代化的本质要求。

应推动城乡要素平等交换。当前，农村土地、劳动力、资本等要素仍面临制度性障碍，难以充分参与市场化配置。宏观政策应着力破除城乡二元结构，通过户籍制度改革、农村集体经营性建设用地入市、普惠金融覆盖等举措，释放乡村发展潜力，缩小城乡差距。这不仅是经济问题，更是社会公平问题。

（二）宏观治理效能是统筹发展和安全的关键支撑

当前，我国面临粮食、能源、产业链、金融、数据等多重安全挑战。高效的宏观治理体系可通过“底线思维+精准施策”化解风险。例如，在粮食安全方面，通过价格支持、耕地保护、科技兴农等政策组合，确保口粮绝对安全；在金融风险防控上，建立“宏观审慎+微观监管”双支柱框架，防止房地产、地方债、中小银行风险交叉传染。

尤其在全球动荡变革期，宏观治理还须具备“战略韧性”。例如，通过多元化进口来源、战略物资储备、关键技术攻关，降低外部“断供”风险；通过人民币国际化、本币结算、区域合作，增强金融自主性。正如《建议》所指出的，“强化经济安全风险预警、防控机制和能力建设”，这正是宏观治理效能的应有之义。

应将安全理念融入宏观政策全过程。在制定产业政策时，评估供应链安全；在推进开放合作时，评估数据主权风险；在吸引外资时，评估核心技术外流可能。只有将安全与发展统筹谋划，才能在风高浪急中行稳致远。

从更深层次看，经济安全已与国家安全深度融合。宏观治理必须跳出纯经济视角，树立总体国家安全观。例如，在推动数字经济时，同步加强网络安全立法；在扩大开放时，健全外资安全审查机制。这种“发展中有安全、安全中促发展”的辩证思维，是新时代宏观治理的必然要求。

（三）宏观治理效能彰显以人民为中心的发展思想

宏观政策的最终落脚点是人的福祉。无论是稳就业、保物价，还是促消费、强社保，都直接关系人民群众的获得感、幸福感、安全感。宏观调控的根本目的，是为了保障和改善民生。这是宏观治理的价值归宿。

必须将“人民满意”作为最高标准。唯有将宏观政策与微观福祉紧密连接，才能真正实现高质量发展成果由人民共享。

应关注“沉默的大多数”。宏观政策不应只服务于大企业、大城市、高收入群体，更要惠及中小企业、县域经济、农村居民。通过普惠性政策设计，让每一个普通人都能感受到国家发展的温度，这才是中国式现代化最深厚的根基。

要建立民生政策的“可及性”评估机制。许多政策设计初衷良好，但因程序复杂、信息不对称、地域差异等原因，实际受益人群有限。未来应通过数字化手段简化申领流程，通过社区网格化服务精准推送政策，确保“政策找人”而非“人找政策”。

应关注人的全面发展。除了物质生活，还应通过文化投入、心理健康服务、公共空间营造等，提升人民的精神生活质量。这种“物质富足+精神富有”的双重目标，正是中国式现代化区别于西方现代化的鲜明标识，也是宏观治理效能的终极体现。

《建议》对完善宏观经济治理体系作出系统部署，标志着我国宏观治理正迈向更加成熟、更加定型的新阶段。提升宏观治理效能，既是应对当前复杂局面的迫切需要，更是推进国家治理体系和治理能力现代化、实现中国式现代化的战略支撑。我们必须以高度的政治自觉和历史担当，深化经济体制改革，强化政策协同，健全制度机制，不断将制度优势转化为治理效能，为全面建设社会主义现代化国家提供坚实保障。

（作者为东南大学中国特色社会主义发展研究院首席专家、博士生导师）

本文刊发于《中国经济报告》2025年第23期，参考文献、注释略。

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