文/董鹏程 周可

图/受访者供图

自“百县千镇万村高质量发展工程”（以下简称“百千万工程”）实施以来，广东将全域土地综合整治作为关键抓手，统筹推进农用地整治、建设用地整理、生态保护修复等工作，推动要素创新性配置，城乡融合发展取得明显实效，逐步形成具有鲜明辨识度的“广东经验”。

2025年9月，国务院批复同意《粤港澳大湾区内地九市要素市场化配置综合改革试点实施方案》，方案从五个维度提出“提高土地要素配置效率”。10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出，“协同推进县域国土空间治理，稳步开展全域土地综合整治。”11月，习近平总书记在广东视察时强调：“要完善区域协调发展、城乡融合发展体制机制，逐步补齐城乡区域发展差距仍然较大这个短板。”

在国家战略叠加、改革进入深水区的关键节点，广东全域土地综合整治做对了什么？站在新的历史起点，广东又将如何继续发力，在制度创新、要素配置和空间治理方面走在前列？羊城晚报记者通过梳理广东三年来的实践经验，共话广东全域土地综合整治的过去、当下与未来，探寻自然资源要素创新配置的“广东路径”。

适应城乡融合发展的空间资源配置模式有效建立

三年来，广东推动单一乡村整治向系统性、集成式全域土地综合整治跃升，适应城乡融合发展的空间资源配置模式有效建立，城乡收入差距稳步收窄，粤东粤西粤北45个县经济增速快于全省平均水平，县域经济这一广东高质量发展的突出短板正在加快转变成潜力板。

农用地整治是推动乡村产业兴旺和城乡融合发展的关键切口。面对耕地碎片化、撂荒地数量增加、农业空间承载能力不足等现实问题，广东通过全域土地综合整治，推动耕地集中连片、设施完善和质量提升。

在韶关市曲江区，当地组建区镇村三级全域土地综合整治工作专班，计划完成农用地整治24780亩，预计新增耕地9307亩，耕地集中连片度提升约15%。更重要的是，当地还依托农用地整治形成的集中连片土地，引入现代农业，现已签约5个项目，计划总投资9.2亿元。韶关曲江区的实践展现了广东在农用地整治上的典型路径：以土地为切口，连片整治，精准导入现代产业，推动农用地实现质的改变，为后续城乡融合奠定基础。

与农用地整治相辅相成，建设用地整理是广东盘活空间资源、保障产业落地的重要支撑。面对用地需求大、发展空间紧、低效用地多等现实，广东以建设用地整理倒逼空间优化，以盘活存量空间促进产业升级。

中山市黄圃镇的探索极具代表性。面对工业用地碎片化难题，该镇综合运用“挂账收储、村企合作、企业自改”三类模式，系统推进建设用地整合，三年来累计整备低效土地超3000亩，推动82个“工改”项目动工、50个项目投产，既保障了工业利益，又激发了市场活力。黄圃经验表明，破解存量工业用地困局，关键在于构建政府、市场、村集体与企业多方共赢的改造生态。

生态修复是广东贯彻绿色发展理念的重要路径，也是全域土地综合整治的重要维度。广东统筹推进山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，推动绿色成为土地整治最鲜明的底色。

以佛山市三水区为例，当地通过市场化机制，将废弃矿坑修复转化为特色文旅景点，促进当地从传统资源依赖型发展转向文旅新经济。三水区还创新实施水域经营权交易，激活沉睡的水域资源，撬动政策性金融贷款2.2亿元，开发龙舟基地、水上乐园、农耕研学等多元业态，将生态优势转化为经济优势，形成了生态保护与经济发展良性互动。

农用地整治提升了“产能”，建设用地整理提升了“效率”，生态修复提升了“品质”，三者共同构成广东全域土地综合整治的完整链条。广东经验表明，全域整治不仅是土地的治理，更是空间的重构，是支撑高质量发展的综合工程。这不仅是“量”的提升，更是“质”的飞跃。

更重要的是，在推进全域土地综合整治中，广东的国土空间开发保护格局更加科学。据统计，全省耕地总量连续4年净增加，省对口帮扶的57个县（市）2024年单位地区生产总值建设用地使用面积相比2020年下降13.39%，土地资源承载能力和配置效率全面提高。

政策创新推动自然资源要素创新配置

回看广东三年来的探索可以发现，广东之所以能走出独具辨识度的全域土地综合整治路径，根本在于其敢闯敢试、系统集成的政策创新能力。在推动全域土地综合整治过程中，广东深刻认识到，自然资源不单有使用价值，更蕴含可挖掘的市场价值。三年来，广东不断健全完善国土空间规划实施机制，在生态价值转化机制上积极探索，构建起重大项目保障机制，形成一套具有引领示范意义的制度创新成果。

规划是国土空间治理的“总蓝图”。广东巩固深化“多规合一”，健全完善国土空间规划实施机制，加快构建“一张图、一套数、一本账、一个平台”自然资源管理体系，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束机制，尤其是做好全域土地综合整治实施方案与详细规划的衔接，推动全域土地综合整治有序推进。

广州市黄埔区的探索是体现规划“指挥棒”作用的典型样本。当地创新构建“国土空间总体规划-全域土地综合整治实施方案-片区整治方案-实用性村庄规划-年度实施计划”五级实施体系，修编迳下村等重点片区规划，引导村民自主“拆旧建新”，建设282栋新农宅，整合2100亩连片产业空间,打造颠覆性技术创新产业园。明确的规划实施机制，促使黄埔区的空间治理从“规划挂墙”真正迈向“规划落地”。

生态产品价值实现是践行“绿水青山就是金山银山”理念的关键路径。广东以全域土地综合整治统筹矿山、流域、城乡等保护修复，创新生态产品价值转化机制，注重生态产业持续运营。其中碳汇交易是实现生态价值从“纸上权益”向“市场价值”转化的关键路径。

2025年11月，珠海市金湾区在全国率先探索“中葡”碳汇组合交易模式，突破地域与市场壁垒，将本土金滩柽柳碳汇与经国际认证的葡语国家碳汇打包，依托澳门国际碳排放权交易所与广州碳排放权交易中心的协同机制，实现跨境交易落地。此举不仅是技术路径的创新，更是制度型开放的尝试，为全域土地综合整治中形成的生态增量价值找到了国际化、市场化的变现路径。同月，江门台山市启动全国首次红树林保护碳汇公众认购，首批红树林保护碳汇以336元/吨价格公开发售，现场认购量达477吨，认购所得资金将用于红树林抚育、修复与科普教育。广东通过机制创新，让生态资源变成可衡量、可交易的生态产品，实现了从“生态守护”到“价值输出”的跨越。

全域土地综合整治的一大重要任务就是推动产业落地。在江门市蓬江区，当地将工业园低效集体土地与周边零散国有土地整体改造，修复滨水绿廊，预计村集体年租金收入增加约2160万元。在中山市小榄镇，当地打造千亩农田恢复集聚示范区和现代水产养殖区，推动“农文旅”融合，同时拆除低效工业用地6300亩，建成高标准厂房，拓展了产业空间。如今，广东已形成“以用定整+以产定地”的重大项目保障机制，将保障产业项目作为空间治理核心目标，推动土地资源配置从“被动供给”转向“主动匹配”。

广东的诸多政策创新，正推动自然资源要素从静态管理对象转向具有生产属性的市场资源。无论是规划实施的体系化、生态价值实现的市场化，还是资源配置的精细化，都为广东构建现代化自然资源要素配置体系奠定了坚实基础。

发挥市场在要素配置中的主导作用

站在“十五五”规划的新起点，广东正着眼更高维度的自然资源要素优化配置工作，通过建立健全指标交易机制、资金筹措机制和区域性股权交易机构，发挥市场在要素配置中的主导作用，保障城乡要素双向流动，推动资源要素配置从区域性探索走向更成熟的体系化布局。

实现城乡融合发展，需要促进城乡各类要素双向流动、平等交换，引导要素向县镇村精准集聚，激活县域经济内生动力，实现“人进城、钱到县、地盘活”。在这个过程中，土地管理制度改革尤为重要。广东在严守土地管理和生态保护等方面的底线、红线前提下，支持因地制宜探索制度创新，协同深化农村集体经营性建设用地入市、城乡建设用地增减挂等改革，提升土地制度改革与新型城镇化、县域经济发展等改革的协同性，助力高质量发展。

珠海市金湾区南水镇通过“飞地抱团”联动“镇、村、企”高效合作，探索创新留用地指标投资入股、跨村飞地发展的村集体经济发展模式，集中建设“职工之家”保障性住房、新农村产业示范园、商业综合体等优质集体经济项目，解决村集体留用地573亩，实现村集体闲置资源的高效盘活，创新了资源的空间配置。

资金是全域土地综合整治推进的“放大器”。为缓解相关县域财力不足问题，广东搭建“财政引导+金融赋能”的多元投入机制，通过资产资源整合、财政资金“补改投”、统筹各类专项资金与政府债券等充实项目资本金，提升县域国企融资能力。

广东省自然资源厅已与国开行、农发行签署合作协议，全域土地综合整治项目获超3000亿元授信额度、应贷尽贷、最长30年贷款期限等支持，农发行创新设立“全域土地综合整治贷款”产品，目前两行已达成贷款意向3237亿元、发放贷款700亿元。

同时，广东尊重和发挥基层首创精神，鼓励各地整合资产资源，增强县域国企综合实力和融资能力。在佛山三水，当地做强区镇国企投融资平台，撬动政策性金融和社会投资，形成“政府引导+国企实施+金融赋能+产业导入”全链条融资模式，构建“债贷投补”完整资金拼盘。其中，作为佛山市经济体量最小的南山镇，率先成立区、镇国企合资公司，作为全域土地综合整治项目实施主体以及融资主体，依托区级国企信用，成为国开行全市首宗支持案例，获批授信3.89亿元，有效拓宽资金来源渠道，解决了整治工作的资金瓶颈。

如今，广东正逐渐将单一的财政拨款变为灵活的投资行为。2025年9月，省自然资源厅、省财政厅联合印发《广东省省级财政资金“补改投”支持全域土地综合整治实施方案》（以下简称《方案》）。《方案》强调，“补改投”资金以资本金形式注入，用于支持项目公司落实自筹资金。资金可由市、县直接注资至项目公司，或通过相关国有企业间接注入。直接注资的可委托同级自然资源主管部门管理，通过国有企业注资的则由该企业负责资金管理，确保资金使用规范、高效和安全。这种创新的财政支持方式，不仅可以通过市场化运作方式提高资金使用效率，还能够吸引更多社会资本的投入，发挥财政资金的杠杆作用。

成熟的要素市场离不开制度化平台。记者了解到，广东近期将推动建设区域性股权交易机构，为资源资产化、权益化、资本化提供统一平台，实现要素价格发现、交易流转、公开透明，使资源要素能进入更广阔的市场。可以预见的是，这一平台的建设不仅将提升资源流转效率，更标志着广东自然资源配置将迈入系统化、制度化新阶段。

全域土地综合整治是国土空间治理的重要平台，政策集成度高，融合推进高质量发展和高水平保护，可以一体化解决经济、社会、生态、文化等发展中的空间问题。回望三年，广东在全域土地综合整治方面取得了阶段性重大成果：耕地质量提升、建设空间盘活、生态系统修复贯通，适应城乡融合发展的空间资源配置模式有效建立。更重要的是，通过健全国土空间规划实施机制、创新生态价值转化、产业精准导入等制度创新，广东正在把土地这一静态资源转化为发展动能。

面向“十五五”，广东将把全域土地综合整治持续向深处推进，以资金机制创新为核心，以制度平台建设为抓手，以协同治理为保障，不断完善自然资源要素配置体系，让资源要素在更大范围内流动，在更高层次上配置，在更成熟体系中运行。作为改革开放的排头兵、先行地、实验区，广东始终秉持“敢闯敢试、敢为人先”的改革基因，坚持“和自己比”，在自然资源要素配置上走出了一条可复制、可推广、可持续的现代化道路。

面向“十五五”

广东全域土地综合整治如何再出实效？ 广东以全域土地综合整治为抓手，推动要素创新性配置

来源：羊城晚报 2025年12月15日 版次：A05栏目：作者：董鹏程、周可

文/董鹏程 周可

图/受访者供图

自“百县千镇万村高质量发展工程”（以下简称“百千万工程”）实施以来，广东将全域土地综合整治作为关键抓手，统筹推进农用地整治、建设用地整理、生态保护修复等工作，推动要素创新性配置，城乡融合发展取得明显实效，逐步形成具有鲜明辨识度的“广东经验”。

2025年9月，国务院批复同意《粤港澳大湾区内地九市要素市场化配置综合改革试点实施方案》，方案从五个维度提出“提高土地要素配置效率”。10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出，“协同推进县域国土空间治理，稳步开展全域土地综合整治。”11月，习近平总书记在广东视察时强调：“要完善区域协调发展、城乡融合发展体制机制，逐步补齐城乡区域发展差距仍然较大这个短板。”

在国家战略叠加、改革进入深水区的关键节点，广东全域土地综合整治做对了什么？站在新的历史起点，广东又将如何继续发力，在制度创新、要素配置和空间治理方面走在前列？羊城晚报记者通过梳理广东三年来的实践经验，共话广东全域土地综合整治的过去、当下与未来，探寻自然资源要素创新配置的“广东路径”。

适应城乡融合发展的空间资源配置模式有效建立

三年来，广东推动单一乡村整治向系统性、集成式全域土地综合整治跃升，适应城乡融合发展的空间资源配置模式有效建立，城乡收入差距稳步收窄，粤东粤西粤北45个县经济增速快于全省平均水平，县域经济这一广东高质量发展的突出短板正在加快转变成潜力板。

农用地整治是推动乡村产业兴旺和城乡融合发展的关键切口。面对耕地碎片化、撂荒地数量增加、农业空间承载能力不足等现实问题，广东通过全域土地综合整治，推动耕地集中连片、设施完善和质量提升。

在韶关市曲江区，当地组建区镇村三级全域土地综合整治工作专班，计划完成农用地整治24780亩，预计新增耕地9307亩，耕地集中连片度提升约15%。更重要的是，当地还依托农用地整治形成的集中连片土地，引入现代农业，现已签约5个项目，计划总投资9.2亿元。韶关曲江区的实践展现了广东在农用地整治上的典型路径：以土地为切口，连片整治，精准导入现代产业，推动农用地实现质的改变，为后续城乡融合奠定基础。

与农用地整治相辅相成，建设用地整理是广东盘活空间资源、保障产业落地的重要支撑。面对用地需求大、发展空间紧、低效用地多等现实，广东以建设用地整理倒逼空间优化，以盘活存量空间促进产业升级。

中山市黄圃镇的探索极具代表性。面对工业用地碎片化难题，该镇综合运用“挂账收储、村企合作、企业自改”三类模式，系统推进建设用地整合，三年来累计整备低效土地超3000亩，推动82个“工改”项目动工、50个项目投产，既保障了工业利益，又激发了市场活力。黄圃经验表明，破解存量工业用地困局，关键在于构建政府、市场、村集体与企业多方共赢的改造生态。

生态修复是广东贯彻绿色发展理念的重要路径，也是全域土地综合整治的重要维度。广东统筹推进山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，推动绿色成为土地整治最鲜明的底色。

以佛山市三水区为例，当地通过市场化机制，将废弃矿坑修复转化为特色文旅景点，促进当地从传统资源依赖型发展转向文旅新经济。三水区还创新实施水域经营权交易，激活沉睡的水域资源，撬动政策性金融贷款2.2亿元，开发龙舟基地、水上乐园、农耕研学等多元业态，将生态优势转化为经济优势，形成了生态保护与经济发展良性互动。

农用地整治提升了“产能”，建设用地整理提升了“效率”，生态修复提升了“品质”，三者共同构成广东全域土地综合整治的完整链条。广东经验表明，全域整治不仅是土地的治理，更是空间的重构，是支撑高质量发展的综合工程。这不仅是“量”的提升，更是“质”的飞跃。

更重要的是，在推进全域土地综合整治中，广东的国土空间开发保护格局更加科学。据统计，全省耕地总量连续4年净增加，省对口帮扶的57个县（市）2024年单位地区生产总值建设用地使用面积相比2020年下降13.39%，土地资源承载能力和配置效率全面提高。

政策创新推动自然资源要素创新配置

回看广东三年来的探索可以发现，广东之所以能走出独具辨识度的全域土地综合整治路径，根本在于其敢闯敢试、系统集成的政策创新能力。在推动全域土地综合整治过程中，广东深刻认识到，自然资源不单有使用价值，更蕴含可挖掘的市场价值。三年来，广东不断健全完善国土空间规划实施机制，在生态价值转化机制上积极探索，构建起重大项目保障机制，形成一套具有引领示范意义的制度创新成果。

规划是国土空间治理的“总蓝图”。广东巩固深化“多规合一”，健全完善国土空间规划实施机制，加快构建“一张图、一套数、一本账、一个平台”自然资源管理体系，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束机制，尤其是做好全域土地综合整治实施方案与详细规划的衔接，推动全域土地综合整治有序推进。

广州市黄埔区的探索是体现规划“指挥棒”作用的典型样本。当地创新构建“国土空间总体规划-全域土地综合整治实施方案-片区整治方案-实用性村庄规划-年度实施计划”五级实施体系，修编迳下村等重点片区规划，引导村民自主“拆旧建新”，建设282栋新农宅，整合2100亩连片产业空间,打造颠覆性技术创新产业园。明确的规划实施机制，促使黄埔区的空间治理从“规划挂墙”真正迈向“规划落地”。

生态产品价值实现是践行“绿水青山就是金山银山”理念的关键路径。广东以全域土地综合整治统筹矿山、流域、城乡等保护修复，创新生态产品价值转化机制，注重生态产业持续运营。其中碳汇交易是实现生态价值从“纸上权益”向“市场价值”转化的关键路径。

2025年11月，珠海市金湾区在全国率先探索“中葡”碳汇组合交易模式，突破地域与市场壁垒，将本土金滩柽柳碳汇与经国际认证的葡语国家碳汇打包，依托澳门国际碳排放权交易所与广州碳排放权交易中心的协同机制，实现跨境交易落地。此举不仅是技术路径的创新，更是制度型开放的尝试，为全域土地综合整治中形成的生态增量价值找到了国际化、市场化的变现路径。同月，江门台山市启动全国首次红树林保护碳汇公众认购，首批红树林保护碳汇以336元/吨价格公开发售，现场认购量达477吨，认购所得资金将用于红树林抚育、修复与科普教育。广东通过机制创新，让生态资源变成可衡量、可交易的生态产品，实现了从“生态守护”到“价值输出”的跨越。

全域土地综合整治的一大重要任务就是推动产业落地。在江门市蓬江区，当地将工业园低效集体土地与周边零散国有土地整体改造，修复滨水绿廊，预计村集体年租金收入增加约2160万元。在中山市小榄镇，当地打造千亩农田恢复集聚示范区和现代水产养殖区，推动“农文旅”融合，同时拆除低效工业用地6300亩，建成高标准厂房，拓展了产业空间。如今，广东已形成“以用定整+以产定地”的重大项目保障机制，将保障产业项目作为空间治理核心目标，推动土地资源配置从“被动供给”转向“主动匹配”。

广东的诸多政策创新，正推动自然资源要素从静态管理对象转向具有生产属性的市场资源。无论是规划实施的体系化、生态价值实现的市场化，还是资源配置的精细化，都为广东构建现代化自然资源要素配置体系奠定了坚实基础。

发挥市场在要素配置中的主导作用

站在“十五五”规划的新起点，广东正着眼更高维度的自然资源要素优化配置工作，通过建立健全指标交易机制、资金筹措机制和区域性股权交易机构，发挥市场在要素配置中的主导作用，保障城乡要素双向流动，推动资源要素配置从区域性探索走向更成熟的体系化布局。

实现城乡融合发展，需要促进城乡各类要素双向流动、平等交换，引导要素向县镇村精准集聚，激活县域经济内生动力，实现“人进城、钱到县、地盘活”。在这个过程中，土地管理制度改革尤为重要。广东在严守土地管理和生态保护等方面的底线、红线前提下，支持因地制宜探索制度创新，协同深化农村集体经营性建设用地入市、城乡建设用地增减挂等改革，提升土地制度改革与新型城镇化、县域经济发展等改革的协同性，助力高质量发展。

珠海市金湾区南水镇通过“飞地抱团”联动“镇、村、企”高效合作，探索创新留用地指标投资入股、跨村飞地发展的村集体经济发展模式，集中建设“职工之家”保障性住房、新农村产业示范园、商业综合体等优质集体经济项目，解决村集体留用地573亩，实现村集体闲置资源的高效盘活，创新了资源的空间配置。

资金是全域土地综合整治推进的“放大器”。为缓解相关县域财力不足问题，广东搭建“财政引导+金融赋能”的多元投入机制，通过资产资源整合、财政资金“补改投”、统筹各类专项资金与政府债券等充实项目资本金，提升县域国企融资能力。

广东省自然资源厅已与国开行、农发行签署合作协议，全域土地综合整治项目获超3000亿元授信额度、应贷尽贷、最长30年贷款期限等支持，农发行创新设立“全域土地综合整治贷款”产品，目前两行已达成贷款意向3237亿元、发放贷款700亿元。

同时，广东尊重和发挥基层首创精神，鼓励各地整合资产资源，增强县域国企综合实力和融资能力。在佛山三水，当地做强区镇国企投融资平台，撬动政策性金融和社会投资，形成“政府引导+国企实施+金融赋能+产业导入”全链条融资模式，构建“债贷投补”完整资金拼盘。其中，作为佛山市经济体量最小的南山镇，率先成立区、镇国企合资公司，作为全域土地综合整治项目实施主体以及融资主体，依托区级国企信用，成为国开行全市首宗支持案例，获批授信3.89亿元，有效拓宽资金来源渠道，解决了整治工作的资金瓶颈。

如今，广东正逐渐将单一的财政拨款变为灵活的投资行为。2025年9月，省自然资源厅、省财政厅联合印发《广东省省级财政资金“补改投”支持全域土地综合整治实施方案》（以下简称《方案》）。《方案》强调，“补改投”资金以资本金形式注入，用于支持项目公司落实自筹资金。资金可由市、县直接注资至项目公司，或通过相关国有企业间接注入。直接注资的可委托同级自然资源主管部门管理，通过国有企业注资的则由该企业负责资金管理，确保资金使用规范、高效和安全。这种创新的财政支持方式，不仅可以通过市场化运作方式提高资金使用效率，还能够吸引更多社会资本的投入，发挥财政资金的杠杆作用。

成熟的要素市场离不开制度化平台。记者了解到，广东近期将推动建设区域性股权交易机构，为资源资产化、权益化、资本化提供统一平台，实现要素价格发现、交易流转、公开透明，使资源要素能进入更广阔的市场。可以预见的是，这一平台的建设不仅将提升资源流转效率，更标志着广东自然资源配置将迈入系统化、制度化新阶段。

全域土地综合整治是国土空间治理的重要平台，政策集成度高，融合推进高质量发展和高水平保护，可以一体化解决经济、社会、生态、文化等发展中的空间问题。回望三年，广东在全域土地综合整治方面取得了阶段性重大成果：耕地质量提升、建设空间盘活、生态系统修复贯通，适应城乡融合发展的空间资源配置模式有效建立。更重要的是，通过健全国土空间规划实施机制、创新生态价值转化、产业精准导入等制度创新，广东正在把土地这一静态资源转化为发展动能。

面向“十五五”，广东将把全域土地综合整治持续向深处推进，以资金机制创新为核心，以制度平台建设为抓手，以协同治理为保障，不断完善自然资源要素配置体系，让资源要素在更大范围内流动，在更高层次上配置，在更成熟体系中运行。作为改革开放的排头兵、先行地、实验区，广东始终秉持“敢闯敢试、敢为人先”的改革基因，坚持“和自己比”，在自然资源要素配置上走出了一条可复制、可推广、可持续的现代化道路。