记者观察：希思罗机场跑道扩建规划为何难落地

郑博非

全球最繁忙航空枢纽之一的英国伦敦希思罗机场3月下旬因附近变电站火灾影响供电而停运一天，上千架次航班取消或延迟，逾20万旅客行程受影响。

希思罗机场长期稳居全球民航运量“第一梯队”，却只有两条跑道，明显逊于其他同级别大型国际机场。修建第三条跑道的规划从20世纪80年代讨论至今，难以落地。新一届工党政府虽频频表态支持推进该项目，但仍面临巨大阻力。

【规划多年难开建】

希思罗机场2024年旅客吞吐量达到创纪录的8390万人次，超过新冠疫情前水平；进出港航班数量同期增长4%达到47万架次，逼近政府设置的48万架次上限。根据机场近日发布的一季度财报，2025年旅客吞吐量将再创新高。

2025年2月，希思罗机场首席执行官托马斯·沃尔比耶宣布，机场将引入数十亿英镑资金，对机场2号和5号航站楼进行扩容，为建设第三条跑道做准备。

实际上，这个“准备”已经做了数十年。

新跑道建设规划早在20世纪80年代就已提出，却一直受到环保组织和周围居民反对而一再搁置。反对者主要担忧噪音污染、碳排放和生态破坏等问题。据“希思罗机场噪音控制协会”估算，该机场目前年均排放约2000万吨二氧化碳，相当于英国航空总排放量一半以上，若第三条跑道建成，估计年均将增加700万吨碳排放。

还有人担心机场扩建影响周边房价。公益组织“阻止希思罗扩建”数据显示，自2018年6月英国议会投票通过希思罗机场扩建计划以来，机场附近区域房价普遍下跌：温莎和梅登黑德皇家自治区房价下跌6%，旺兹沃思区降幅为4.4%，希灵登区降幅为1.5%。

英国政界高官也意见难合。2025年1月29日，英国财政大臣蕾切尔·里夫斯在政府经济增长计划中重申支持第三跑道建设。同样来自工党的伦敦市长萨迪克·汗迅即在社交媒体上发声反对：“我仍然无法相信，每年在希思罗机场增加数十万架次航班不会对我们的环境造成巨大破坏。”他还暗示会通过法律途径阻止机场扩建。

英国政府2016年发布的报告预测，新跑道将在60年内带来高达610亿英镑收益，在本土创造数千个就业和学徒岗位。然而，同年“脱欧”公投导致时任首相戴维·卡梅伦领导的保守党政府下台，计划被再度搁置。

根据英国经济学前沿咨询公司的最新研究，第三条跑道建成后，预计可推动英国国内生产总值到2050年增长近0.5%。项目还可带动本土钢铁行业增长，这也是沃尔比耶2月选择在英国钢铁公司斯肯索普工厂举行机场扩建发布会的原因。

【基建审批“老大难”】

其实不止希思罗，英国其他机场基建项目普遍面临“推进难”问题，这与过去十几年政府更迭频繁有关，也折射出英国基建规划审批流程拖沓繁琐的弊病。

2024年12月，英国政府第三次推迟批复伦敦卢顿机场扩建计划。据估算，机场扩建后，每年旅客吞吐量将增加近一倍，能够有效纾解伦敦市区机场压力；同时创造上万个就业岗位。但是，刚接替因丑闻辞职的路易丝·黑格、出任交通大臣的海迪·亚历山大表示，政府需要更多时间评估项目潜在环境影响和实际经济效益。有“欧洲最繁忙单跑道机场”之称的伦敦盖特威克机场第二条跑道项目最终决策也被推迟至今年10月。

基建项目被拖延或否决的理由五花八门。英国《卫报》曾报道，政府规划审查官2019年出具906页报告，反对日本日立公司在英国安格尔西岛建造核电站，理由之一是担心该项目削弱当地威尔士语言文化。报告称，安格尔西岛居民仅7万，广泛使用威尔士语，项目需要引入7500名外来工人，可能对当地住房和学校资源构成压力，恐不利于当地保持威尔士语言和文化传统。英国核行业协会首席执行官汤姆·格雷特雷克斯曾就此批评道：“否决这一项目，完美体现出英国基础设施项目规划流程如何变成一个迷宫。”

英国的规划审查官权限很大。他们有权审查地方政府提交的地方发展规划，评估其是否合法合理；有权组织公共听证会和调查，其意见可直接送达至分管规划的国务大臣手中；若某个项目规划被地方政府否决后提起申诉，规划审查官有权决定是否维持、推翻或修改原始决定。

一个陆上风电项目可能需要提交上千份规划申请文件；一条可再生能源输电线路建设可能面临数万条来自当地居民和企业的反对意见。英国久未落地的高速铁路2号线一度成为全球每公里造价最昂贵铁路，也与规划程序复杂有关。一些地方民间团体一再高呼“别建在我后院”口号，担心新建项目影响当地交通、房价和环境。

英国《新政治家》周刊总结道，政府或地方议会可在项目审批的任何阶段否决项目，且极易受到反对阵营的影响。即便完全符合规划法规，项目也可能被否决，因为地方议员会优先考虑选民的政治诉求而非经济发展需求。

【“取决于政治博弈”】

对于“基建落地难”弊病，英国多届政府都表达过改革意愿。工党去年大选时发布的执政纲领指出，现行规划体系阻碍国家发展，改革势在必行。首相基尔·斯塔默在《泰晤士报》发表文章指出：“尽管众多项目已准备就绪，但随之而来的是各种反对声音、冗长的法律程序，以及政府与监管机构间无休止地磋商。”

针对反对团体屡屡通过“司法审查”阻碍大型基建项目，工党政府计划授权高等法院法官裁定某些“毫无根据”的案件不得上诉。斯塔默誓要“结束这种‘挑战文化’，对抗反对基础设施建设的群体和破碎的规划体系”，以此“松开英国经济的刹车”。

只是，阻力依然很大。自然保护组织“野生正义”总监露丝·廷盖说：“经济增长如果以环境和气候退步为代价，那是愚蠢的游戏，最终所有人都会为此付出代价。”英国皇家鸟类保护协会也称，任何削弱环境法律的行为都不可接受。

财政大臣里夫斯说，希望在2029年之前看到希思罗机场第三条跑道“动工开挖”、2035年投入运行。沃尔比耶则坦言，要实现这一目标，政府需要下“丘吉尔般的决心”。

英国利物浦大学欧洲空间规划高级讲师奥利维尔·赛克斯博士指出，党派纷争将给经济增长计划实施前景蒙上阴影，可以看到工党政府有意解决监管和规划弊病，但“一切都取决于政治博弈”。（完）（新华社专特稿）

注：本文作者系新华社驻伦敦记者。